大学自治立法的基础问题
云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋
摘要：大学自治立法要研究的是大学自治从大学精神向大学组织管理法律制度转化的过程。本文在分析研究我国大学之公务法人地位的基础上，阐述了大学自治的内部管理、外部监督问题。
关键词：大学自治 公务法人 大学自治权
大学自治是一个历史的发展的概念。关于大学自治的确切概念，学术界基于不同的角度和立场，有着不尽相同的表述。大学自治应当满足三个基本要求——一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会、或学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；三是大学自治的目标是学术自由1[P51]。笔者认为，大学自治是以学术自由为核心的大学精神的制度保障，但是，大学自治并不意味着摆脱政府的干预或控制。
一、明确大学 的公务法人地位
在我国的传统体制下，高校属于典型的事业单位。行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念来为大学定性，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权宜之计。
大学自治在大陆法系的制度基础是公法人制度，在公法人的框架下，进行民主管理，大学因此获得内部立法权和行政主体资格。在德国、法国等大陆法系国家，学校通常分为公立与私立两种。公立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，根据德国行政法之父奥托•迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续的为特定公共目的服务2[P164]。我国学者在介绍此类性质的组织时，将其统称为“公务法人”。
作为我国事业单位的大学与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多相似之处。笔者认为，将大学定位为公务法人，在此基础上研究大学自治立法问题，切实可行。这将有利于厘清高校与政府的关系，变原来隶属的内部行政法律关系为外部行政法律关系 ，从而拓宽高等学校办学自主权的空间；同时还有利于高校按照各自法人资格的特性完善自己的法人内部治理结构，提高办学效益3[P135]；还可以将大学的管理与被管理关系顺理成章地纳入到行政诉讼中去。
二、大学自治的内部管理
大学的内部管理涉及到学术管理和行政管理两个方面。学术管理是大学管理的核心和最终目的，行政管理应围绕学术管理来进行，应当立法以学术自由为导向提升大学学术管理的地位。2004年教育部发布《2003—2007年教育振兴计划》“民主治校、科学决策、健全学校的领导管理体制和民主监督机制”的决定，已成为我国大学实行民主管理的法律基础。但是从实践来看，现有规定可操作性不强，大学依法行政和民主管理缺少具体有效的制度和法律保障，以至于大学民主管理实践进展甚微。为此，必须加快大学的组织管理和民主监督的制度建设和法制建设，建议具体落实:
第一，进一步完善党委领导下的校长负责制，明确校长的责权。校长应切实地履行作为法定代表人的职责，领导各类学校事务。校务委员会是行政事务决策机构。校务会下还可设各类审议机构，如财务委员会、人事委员会等。这些审议机构中应当保证相当比例的学术人员参加。校务会应设若干名监事，对各项事务进行监督。第二，确立以高级教授组成的教授会在重大学术事务决策与监督中的核心地位，落实“教授治校”，确立学术事务决策机构。教授委员会下还可设置各种固定的专业委员会，如教学委员会、专业设置委员会、师资队伍建设委员会等。教授委员会对教代会负责，并向校长进行报告。第三，进一步强化教职工代表大会应有的地位和权力，提升教职工代表大会的法律地位，充分发挥教职工参与学校管理、民主决策与监督作用。第四，积极推动大学生参与大学管理，加大大学生参与高校管理的力度。
三、大学自治的外部监督
完全不受限制的大学自治是不存在的。笔者认为对大学自治进行外部监督是必要的，主要包括立法监督、行政监督、司法监督三方面。监督的内容和范围需要法律法规加以明确。
笔者以为，可以基础关系及管理关系理论结合重要性理论， 界定大学自治外部监督的范围。对于管理关系，依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度进一步划分为一般管理法律关系和具体管理法律关系。一般管理关系 是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。与此相对，具体管理关系 是指学校依据规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。据此明确：
1．保障具体管理关系
在具体管理关系中应充分保障大学自治权，法律保留原则和司法审查原则一般不适用。像大学考试中的评分是极其专业性学术评价，理应排斥法律规制，但有例外，如果具体管理关系中的行为对公民基本权利产生了重大的影响，涉及“重要事项”（如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等），则应将其置于法律保留和司法审查的范围内。要界定“重大影响”可以借助行政法中的“比例原则”来衡量。
2．规范一般管理关系
在一般管理关系中涉及到公民基本权利的“重要事项”行使大学自治权必须适用法律保留原则和司法审查原则。但要注意，对于那些涉及到实质教学、学术层面的问题一般不审查，即使确实需要审查也应通过聘请专家作鉴定的方式来审查。
3.确立基础关系的可诉性地位及其例外
基础关系 中除有关学位授予的实体性评判行为外大学自治权的行使应受司法介入的限制。根据基础关系及管理关系理论，涉及基础关系的事项应适用法律保留原则，而该事项的决定，就属于可提起司法救济的具体的行政行为。因为基础关系涉及到公民的基本权利，理应只能由法律加以规定，而且应当接受法律的规制，所以明确其可诉性地位无须质疑。但是立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断，只应从程序上规制学位授予的过程。
参考文献：
1 湛中乐，韩春晖.论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析[A].见：劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[C].北京：教育科学出版社，2006.
2 吴庚.行政法之理论与实用[M].台湾:三民书局，1998.
3 石正义.高等学校法律地位研究述评[A].见：劳凯声.中国教育法制评论（第4辑）[C].北京：教育科学出版社，2006.
关于印发《研发机构采购国产设备退税管理办法》的公告
国家税务总局
关于印发《研发机构采购国产设备退税管理办法》的公告
国家税务总局公告2011年第73号
经商财政部，现将《研发机构采购国产设备退税管理办法》予以发布，自2011年1月1日至2015年12月31日施行。
特此公告。
附件：研发机构采购国产设备退税申报审核审批表.tif
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n11764186.files/n11767920.tif
国家税务总局
二○一一年十二月十四日
研发机构采购国产设备退税管理办法
第一条 为规范研发机构采购国产设备退税管理，根据《财政部 商务部 海关总署 国家税务总局关于继续执行研发机构采购设备税收政策的通知》（财税[2011]〕88号）的规定，制定本办法。
第二条 主管研发机构退税的国家税务局（以下简称“主管退税税务机关”）负责研发机构采购国产设备退税的认定、审核审批及监管工作。
第三条 采购国产设备适用退还增值税政策的研发机构范围和设备清单范围，按财税[2011]88号文件相关规定执行。
第四条 享受采购国产设备退税的研发机构，应在申请办理退税前持以下资料向主管退税税务机关申请办理采购国产设备的退税认定手续。
（一）企业法人营业执照副本及组织机构代码证（原件及复印件）；
（二）税务登记证副本（原件及复印件）；
（三）退税账户证明；
（四）税务机关要求提供的其他资料。
本办法下发前已办理出口退税认定手续的，不再办理采购国产设备的退税认定手续。
第五条 研发机构发生解散、破产、撤销以及其他依法应终止采购国产设备退税事项的，应持相关证件、资料向其主管退税税务机关办理注销认定手续。已办理采购国产设备退税认定的研发机构，其认定内容发生变化的，须自有关管理机关批准变更之日起30日内，持相关证件、资料向其主管退税税务机关办理变更认定手续。
第六条 研发机构应自购买国产设备取得的增值税专用发票开具之日起180日内，向其主管退税税务机关报送《研发机构采购国产设备退税申报审核审批表》（见附件）申请退税，逾期不得申报。申请退税时，附送以下资料：
（一）采购国产设备合同；
（二）增值税专用发票（抵扣联）；
（三）付款凭证；
（四）税务机关要求提供的其他资料。
属于增值税一般纳税人的研发机构购进国产设备取得的增值税专用发票，应在规定的认证期限内办理认证手续。未认证或认证未通过的不得申报退税。
第七条 对属于增值税一般纳税人的研发机构的退税申请，主管退税税务机关必须在增值税专用发票稽核信息核对无误的情况下，办理退税。对属于非增值税一般纳税人研发机构的退税申请，主管退税税务机关必须发函调查，在确认增值税专用发票真实、发票所列设备已按照规定申报纳税后，方可办理退税。
第八条 采购国产设备的应退税额，按照增值税专用发票上注明的税额确定。凡企业未全额支付所购设备货款的，按照已付款比例和增值税专用发票上注明的税额确定应退税款；未付款部分的相应税款，待企业实际支付货款后再予退税。
第九条 研发机构采购国产设备取得的增值税专用发票已申报抵扣的，不得申报退税。已申报退税的增值税专用发票，研发机构不得再申报进项税额抵扣。
第十条 主管退税税务机关应建立研发机构采购国产设备退税情况台账，并根据需要进行实地调查。
第十一条 研发机构已退税的国产设备，由主管退税税务机关进行监管，监管期为5年。监管期的起始时间以增值税专用发票开具日期为准。监管期内发生设备所有权转移行为或移作他用等行为的，研发机构必须按以下计算公式，向主管退税税务机关补缴已退税款。
应补税款=增值税专用发票上注明的金额×（设备折余价值÷设备原值）×适用增值税税率
设备折余价值=设备原值-累计已提折旧
设备原值和已提折旧按所得税法规定的办法计算。
第十二条 研发机构以假冒采购国产设备退税资格、既申报抵扣又申报退税、虚构采购国产设备业务、提供虚假退税申报资料等手段骗取国产设备退税款的，按照有关法律、法规处理。
第十三条 本办法施行期限为2011年1月1日至2015年12月31日。在此期间开具的增值税专用发票的退税管理适用本办法。
第十四条 对本办法下发前，研发机构已取得的增值税专用发票，准予在2012年4月30日前申报退税，主管退税税务机关按本办法第七条的规定，办理退税；研发机构已取得的纳入增值税防伪税控系统的增值税普通发票，准予在2012年4月30日前申报退税，主管退税税务机关在函调确认增值税普通发票真实、发票所列设备已按照规定申报纳税后，办理退税。
对按照《商务部 财政部 海关总署 税务总局关于外资研发中心采购设备免/退税资格审核办法的通知》（商资发[2010]93号）规定已认定的外资研发中心，其采购的国产设备适用本办法，不需重新认定。