从教育行政案件看行政诉讼法的修订与完善

姬永福,刘晓序


[内容提要]随着社会发展，教育与人们关系日益密切，教育纠纷时有发生，而其中大多以教育行政管理机关行使特定职权而引起。这类纠纷双方地位并不平等，显然不属民事案件，应纳入行政诉讼领域。但由于行政诉讼法对该类案件是否属行政诉讼受案范围语焉不详。理论界,实务界意见不一。本文拟从这一类案件的实务处理和理论分析作为切入点来深入探讨现行行政诉讼立法目的，受案范围，被告资格等基本内容的缺失和完善。
[关键词] 目的; 受案范围；行政主体；被告适格
案例`问题及法律思考之一
案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.
问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？
思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。
行政司法权与行政权之间的关系
行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.


案例，问题及法律思考之二
案例 ：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。
问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？
思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.
一） 对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。
三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有
限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。
案例，问题及思考之三
案例： 北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。
问题：法院受理这两起案件引起了法学界很大的争议。大家对学校能否成为行政诉讼的被告看法不一。
思考：实际上对这类案件如何处理牵涉到对行政主体概念的把握和行政诉讼被告适格的理解。
我国现行行政主体理论认为行政主体是享有行政职权能够独立进行行政管理并独立承担责任的组织。主要包括两类：具有法定行政职权的行政机关和法律，法规授权的组织。而目前我国体制下，像学校，基金会等等一些不具有“官”的身份的组织，却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度我们该如何看待类似组织呢？显然，他们不属于“行政机关”，那么是不是法律，法规授权的组织呢？以学校为例来看，《教育法》25条明确规定：“国家制定教育发展规范，并举办学校等教育机构”;该法21条规定：“国家实行教育证书制度，经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构，按国家有关规定颁发学历证书。类似授权学校的法律依据还有《学历条例》《高等教育法》等法律法规。显而易见，学校可以被认为是法律，法规授权的组织。但它是否是行政诉讼法视野内的授权组织呢？换句话说，法律，法规授的这个“权”是否是“行政管理权”呢？从我国现行办学机构及教育行政管理机关关系来看，在所有制上，公立学校占绝对的主导地位；在管理内容上，学籍，学位是其严格管理的内容，学校向学生颁发毕业证，学位证是代表国家而非学校自主行为。由此分析，类似如学籍，学位管理，教师职称评定等具有明显的行政管理性质的职权行使就是法律法规对学校的授权。学校在行使该授权时，如果侵犯了学生教师的合法权益，他们就可以提起行政诉讼。学校此时理应成为被告。但从长远来看，用法律，法规授权的方式来界定行政诉讼被告必然行之不远。因为从行政法发展方向来看，其介入的广度日益扩张。社会各行业都需要法律法规来加以规范。以法律规定某一组织的权力就认定其为授权组织的现行做法将越来越行不通。所以，找到一条既能规范类似授权组织，又能保护被管理者合法权益的最佳途径来才是当务之急。我们知道，法律之所以授权给该组织，被授权的权力之所以具有公权力的性质，关键是此类组织本身就具有管理公共事务的职能。因此，有学者建议将国外的“公务法人”引入，笔者认为这未尝不是一个好的途径。我们考察国外公务法人的出现可以发现它是公务分权的结果。因为社会越发展，行政事务就越纷繁多样，且专业性就越强。行政机关不可能全部承担，只能将一些特定的，独立的行政公务从国家和地方行政机关的一般职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任。这样，将学校划入公务法人范畴中来，使其成为行政主体，其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。通俗的说，我们就不用考虑该类组织能不能成为适格被告，而只要考虑双方之间的纠纷是否是行政管理引起的纠纷。如果是，则无可非议的适用行政诉讼。


湖南省人民政府办公厅


湘政办发〔２００６〕３２号

湖南省人民政府办公厅关于转发省交通厅《湖南省干线公路建设管理试行办法》和《湖南省农村公路建设管理试行办法》的通知

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
　　省交通厅制定的《湖南省干线公路建设管理试行办法》和《湖南省农村公路建设管理试行办法》已经省人民政府同意，现转发给你们，请遵照执行。


湖南省人民政府办公厅
二○○六年七月十日



湖南省干线公路建设管理试行办法
（省交通厅　二○○六年六月十日）


第一章　总　则


　　第一条　为加强我省“十一五”干线公路建设工程管理，确保工程质量和建设工程目标的顺利完成，依据国家相关法律、法规、规章和政策，制定本管理办法。
　　第二条　本管理办法所涉及的建设工程，是指列入省“十一五”干线公路建设规划的项目。
　　第三条　干线公路建设工程，享受省重点建设项目相关优惠政策。
　　第四条　干线公路建设工程的基本原则：统一规划、优化设计、分级负责、定额投入、严格管理。


　　第二章　组织机构、职责


　　第五条　干线公路建设由省和市州人民政府分级负责。
　　第六条　省负责干线公路建设规划、制定技术政策、前期工作管理与审批、国家和省投入资金的筹措、年度计划安排、施工许可的审批、竣工验收、资金监管和目标考核。
　　第七条　市州人民政府是本地区干线公路建设工程的责任主体，负责干线公路建设项目的前期工作、批准（认可）项目业主、年度计划申报、项目自筹资金筹措落实、征地拆迁、项目实施管理。
　　第八条　依据《中华人民共和国公路法》和《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》的规定，结合项目实际，经市州人民政府批准（认可）的公路交通管理机构或其他机构为干线公路建设的项目业主。项目业主负责整个工程项目的实施管理。


　　第三章　计划与前期工作管理


　　第九条　各市州交通部门根据省整体要求和本地区的实际，编制本地区干线公路建设“十一五”规划报省交通厅。省交通厅结合全省干线公路实际情况，围绕“十一五”干线公路建设的目标任务，拟定“十一五”干线公路建设规划，经省发改委会审后联合报省人民政府批准。规划外的项目不得纳入建设范围。
　　第十条　列入干线公路建设“十一五”规划的项目视同省已批准立项，不再审批项目建议书。
　　第十一条　干线公路建设项目前期工作由市州负责组织。工可报告由市州发改委报省发改委审批（由省交通厅提出审查意见）。初步设计、施工图设计按照现行基本建设管理程序由市州交通局报省交通厅审批。
　　第十二条　各地按现行计划管理程序上报干线公路建设年度计划，经省交通厅审定后报省发改委审批下达。上报年度计划的项目，必须符合下列条件：
　　１、纳入五年规划的项目；
　　２、项目前期工作已经完成，具备开工条件；
　　３、项目业主明确，建设资金已经落实。
　　第十三条　省交通厅依据规划，根据项目前期工作进展及资金筹措情况，安排年度计划。对市州辖区内干线公路建设项目资金筹措有力、进度快、质量好的，省将优先考虑安排规划内其他干线公路项目的投资计划。


　　第四章　设　计


　　第十四条　干线公路建设项目一般实行一阶段设计，对于方案复杂、技术难度大的项目应采取两阶段设计。
　　第十五条　设计单位应认真贯彻交通部提出的“六个坚持、六个树立”设计新理念，按照《湖南省公路建设工程前期工作技术指导意见》，体现“沿着老线行，基本达标准，设计要灵活，路面要平整，环境要友好，安保不能省”原则，实现“安全、环保、节约、实用”的可持续发展目标。
　　干线公路建设项目，一般应尽可能利用现有公路进行建设，达到二级或三级公路技术标准，设立完善的交通安全设施。对利用老路路段要有详细的施工组织方案并确保道路交通畅通。
　　第十六条　严格勘察设计管理，凡勘察、设计单项合同估算价在三十万元人民币以上的建设项目，应进行招标。勘察设计招标经批准可采取邀请招标方式。招标文件、招标评标报告由项目法人通过各市州交通局向省交通厅报备。


　　第五章　项目组织实施


　　第十七条　市州人民政府作为本地区干线公路建设工程的责任主体，要根据各自情况制定相应管理办法，加强干线公路建设工程管理，确保工程顺利实施。
　　第十八条　项目管理执行项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制。
　　第十九条　项目的施工、监理招投标由项目法人组织实施，原则采取合理定价评审抽取法的评标方式。招标文件、招标评标报告由项目法人通过各市州交通局向省交通厅报备。
　　第二十条　项目开工前，项目法人应向市州交通质量监督部门申请质量监督。
　　第二十一条　干线公路建设工程要建立健全四级质量保证体系，工程质量必须全部合格，力争优良工程。对于重大质量事故实行报告制度。
　　第二十二条　干线公路建设工程要建立安全生产保证体系，做到以防为主，建立安全生产预案，重大安全事故实行报告制度。
　　第二十三条　各地应严格控制项目建设规模和标准，不允许擅自改变工程建设规模和标准。凡涉及工程建设规模和标准变化的须报原审批部门批准。
　　第二十四条　项目法人应加强工程变更管理，严格控制投资规模。参照交通部《公路工程设计变更管理办法》（交通部令２００５年第５号）、《湖南省交通基础设施项目建设管理规定》（湘交基建字〔２００３〕１６６号）以及《湖南省公路工程设计变更管理办法》（湘交基建字〔２００５〕５１７号），由各市州交通局制定变更管理办法。
　　第二十五条　干线公路工程计量支付管理，参照《湖南省公路工程工程量清单计量规则》（湘交计统字〔２００５〕６７号）、《湖南省公路工程工程计量支付实施办法（试行）》（湘路工程字〔２００５〕２９０号）执行。


　　第六章　建设资金筹集与管理


　　第二十六条　“十一五”干线公路建设严格实行省定额投入，其余资金由市州自筹。超概算资金一律由市州政府自行筹措解决。
　　第二十七条　省定额投入资金来源包括：国家补助资金、省交通建设资金、省统贷资金等。省统贷资金通过设立（或调整）干线公路收费站点收费偿还。
　　市州自筹资金来源：市州各级政府财政安排资金或其它资金。
　　干线公路建设应认真实行项目资本金制度。
　　第二十八条　对已经列入计划的干线公路建设项目，省根据各地的经济状况、公路等级标准分不同类别定额投入。省定额投入标准：
　　１、长株潭地区（其中长沙市继续实行包干返还政策）二级及以上公路１２米及以上、１０米、８．５米路基宽度每公里分别为２５０万元、２００万元、１５０万元；三级公路８．５米、７．５米路基宽度每公里分别为１５０万元、１００万元；
　　２、湘西地区及国、省贫困县二级及以上公路１２米及以上、１０米、８．５米路基宽度每公里分别为３５０万元、３００万元、２５０万元；三级公路８．５米、７．５米路基宽度每公里分别为２５０万元、２００万元；
　　３、其他地区二级及以上公路１２米及以上、１０米、８．５米路基宽度每公里分别为３００万元、２５０万元、２００万元；三级公路８．５米、７．５米路基宽度每公里分别为２００万元、１５０万元；
　　三级及以上公路的特大桥、大桥、隧道（按路基相对应的桥梁隧道宽度）每平方米分别为：３５００元、３０００元、２５００元。
　　第二十九条　省定额投入项目的资金只能用于项目支付工程款，不得用于偿还银行贷款和支付拖欠的工程款，不得用于项目的征地拆迁。
　　第三十条　严格执行资金管理的有关规定，做到专款专用。严禁截留、挤占、挪用和超范围使用专项资金。各有关部门要加强资金使用的全过程监督。省投入建设资金的拨付和管理由省财政厅、省交通厅制定具体管理办法。
　　第三十一条　各市州交通局于每月的２８号将工程进度月报表报送省交通厅和省公路管理局。


　　第七章　交工、竣工验收


　　第三十二条　干线公路建设项目按照交通部《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令２００４年第３号）进行交工、竣工验收，交工验收由项目法人组织，竣工验收由省交通厅组织或委托省公路管理局组织。
　　第三十三条　项目法人应根据批复的工期合理组织施工，适时组织交工验收，未进行交工验收或交工验收不合格的项目，不得正式开放交通。
　　第三十四条　干线公路建设项目缺陷责任期为两年；缺陷责任期满，项目法人应积极做好验收准备工作及时向省交通厅申请竣工验收。
　　第三十五条　对于公路建设里程小于２０ｋｍ或总投资小于５０００万元的小型项目，可将交工验收和竣工验收合并进行。


　　第八章　目标考核管理


　　第三十六条　为充分调动各级政府及项目法人的工作积极性，更好地完成干线公路建设目标任务，省交通厅制定《湖南省干线公路建设工程目标管理考核奖惩办法》，建立目标考核制度。
　　第三十七条　省交通厅根据《湖南省干线公路建设工程目标管理考核奖惩办法》，定期对各市州干线公路建设工程任务目标的完成情况进行考核，对完成目标较好的单位及先进个人予以奖励，对未完成目标任务的单位及个人给予相应处理。


　　　第九章　其　他


　　第三十八条　本办法由省交通厅负责解释。
　　第三十九条　本办法自发布之日起施行。




湖南省农村公路建设管理试行办法
（省交通厅　二○○六年六月十日）


第一章　总　则


　　第一条　根据《中华人民共和国公路法》和国家发改委、交通部联合印发的《农村公路改造工程管理办法》、交通部颁布的《农村公路建设管理办法》的有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。
　　第二条　本省行政区域内农村公路的建设管理适用本办法。
　　第三条　本办法所称农村公路建设包括：县到乡镇公路、通畅工程和通达工程。
　　县到乡镇公路：县城到乡镇所在地公路的改造硬化，铺筑沥青或水泥路面。
　　通畅工程：乡镇到建制村中心（如学校、村部、主要人口居住地）或国、省、县、乡道公路到建制村公路的改造硬化，铺筑水泥路面，或沥青路面、块石路面、片石灌浆路面等。
　　通达工程：未通公路的行政村修建通村公路。
　　第四条　农村公路建设管理的基本原则：统筹规划，市县为主，国省补助，多方筹资，因地制宜，严格管理。
　　第五条　农村公路建设要尽量利用老路，不占或少占土地，少拆迁。
　　第六条　县到乡镇公路建设项目，坚持实行项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制。
　　第七条　农村公路建设管理工作实行目标管理。市州、县市区、乡镇政府要层层签订目标责任书，按年度进行检查和考核。
　　第八条　农村公路建设管理的责任主体为市州和县市区政府。


　　第二章　组织机构


　　第九条　省政府成立农村公路建设领导小组，由省政府领导担任组长，省政府有关部门为成员单位。领导小组负责决定、协调和解决重大事项。领导小组下设农村公路建设办公室，办公室设在省交通厅，承担具体事务；主要职责是：指导全省农村公路建设的各项工作，制定建设工程技术政策，协调处理建设过程中的有关问题，监督工程进度、工程质量、施工安全、资金使用，考核目标完成情况，总结交流经验，收集、整理和反馈建设信息。
　　第十条　各市州、县市区政府均应成立相应组织机构，负责农村公路建设项目的组织、实施、协调等具体管理工作并分级进行目标考核，履行相应职责。
　　第十一条　农村公路建设工程项目业主由市州、县市区人民政府根据国家有关政策结合当地实际确定。项目业主单位的主要领导为项目责任人。


　　第三章　建设标准


　　第十二条　农村公路建设要遵循因地制宜、量力而行的原则，充分利用现有公路，避免大改大调、高填深挖，保护环境，防止水土流失，节约土地。
　　县到乡镇公路采用四级及以上公路技术标准，路基宽度一般不小于６．５米，路面宽度一般不小于５米，水泥砼路面厚度不小于２２厘米、强度等级不低于Ｃ３０，水泥稳定基层厚度不小于１５厘米；沥青路面厚度不小于３．０厘米，水泥稳定基层厚度不小于２０厘米。个别特殊路段（路基改造工程量较大，交通量又较小）经过批准可适当降低标准。
　　通畅工程中的县、乡道应基本达到四级公路技术标准，路基宽度一般不小于５．５米，路面宽度一般不小于４．５米，水泥路面面层厚度不小于２０厘米，强度等级不低于Ｃ２５，水泥稳定类基层厚度不小于１５厘米，或其他类型基层厚度不小于１８厘米；沥青路面面层厚度不小于３厘米，水泥稳定类基层厚度不小于２０厘米。
　　通畅工程中的村道应尽量利用地形进行修建，路基宽度不小于４．５米，路面宽度不小于３．５米，水泥路面面层厚度不小于２０厘米，强度等级不低于Ｃ２５，基层必须满足强度和平整度的要求；沥青路面面层厚度不小于２．５厘米，并铺设厚度不小于１８厘米的水泥稳定类基层。块石路面和片石灌浆路面厚度不小于２０厘米，并要求原路面平整，块片石摆放整齐平整，水泥砂浆浇灌饱满。路面宽在４．５米及以下的连续路段根据地形及视距一般每３００米设置错车道一处，长１０米，路面全幅宽６米。
　　通达工程建设标准按照《湖南省通村公路建设管理办法》执行。
　　第十三条　农村公路应完善排水系统和防护工程，排水不良地段和冲刷严重的路段应设置硬化边沟，努力提高公路抗灾能力。
　　农村公路在陡岩、急弯、沿江路段，学校、人口集中等地段应设置必要的安全、防护设施和警示标志，为行车安全提供必要条件。在交叉路口应设置指路标志，以引导行车。
　　第十四条　农村公路应坚持按标准建设，为实现村村通客班车创造有利条件。如果擅自降低建设标准，将按规定扣减国省补助经费。


　　第四章　计划与前期工作管理


　　第十五条　农村公路建设要统筹规划、科学有序。县到乡镇公路规划按省发改委、省交通厅编制的规划执行；全省通畅工程建设规划由省发改委和省交通厅编制，报省人民政府审批。
　　第十六条　通畅工程项目的可行性研究报告由市州发改委打捆申报，省交通厅提出意见，报省发改委进行一揽子审批，抄送全国农村公路建设办公室。
　　第十七条　农村公路建设年度计划根据通畅五年规划及通畅率目标，由省下达年度额度控制指标。县市区交通部门会同发改部门编制，各市州交通局会同同级发改委联合报省交通厅和省发改委，同时抄报省农村公路建设办公室和省公路管理局，经省农村公路建设办公室汇总后，由省交通厅和省发改委联合审核上报交通部和国家发改委，年度计划由省交通厅、省发改委和省财政厅联合下达。
　　第十八条　根据交通部和财政部联合颁发的《车辆购置税用于一般公路建设项目交通专项资金管理暂行办法》的规定和年度计划的安排，市州交通局和财政局要向省申报资金预算，由省交通厅会同省财政厅编制资金预算联合上报交通部和财政部。
　　第十九条　列入农村公路建设年度计划的项目应符合以下条件：
　　１、已纳入国家及省五年建设规划；
　　２、完成项目前期工作，具备开工条件；
　　３、项目建设单位已明确，项目建设资金已落实；


　　第五章　设计与招投标


　　第二十条　县到乡镇公路建设项目一般采用一阶段施工图设计；通畅工程和通达工程建设项目可采用简易设计；但大桥、隧道工程项目应采用两阶段设计。
　　第二十一条　县到乡镇公路建设项目及大桥、隧道工程项目设计由有相应资质的设计单位承担，各市州交通局审批，报省农村公路建设办公室备案；通畅工程和通达工程项目的设计由县级及以上公路管理机构编制，设计资料主要包括设计说明书，路线走向图、路面结构设计图，桥、涵、构造物设计图和预算等，由县交通局审批，报市州交通局备案，由市州交通局将备案情况和项目明细表汇总报省农村公路建设办公室备查。
　　农村公路建设项目变更工程设计的，应报原审批部门批准，批准后应及时报备。
　　第二十二条　县到乡镇公路建设项目实行公开招标，采用“合理定价评审抽取法”的评标方式。
　　第二十三条　各市州交通局要加强对农村公路建设项目招投标工作的指导和监督，制定相应的管理办法和招标文件范本。


　　第六章　工程建设与质量管理


　　第二十四条　农村公路建设要认真贯彻执行《建设工程质量管理条例》和交通部及湖南省有关质量管理规定。项目的建设、设计、施工、监理单位要认真落实工程质量责任制，建立质量责任卡，确保工程质量合格，并努力达到优良标准。
　　第二十五条　省交通质量监督站要加强对农村公路建设质量监督工作的指导，各市州交通质量监督分站负责组织农村公路建设的质量监督工作，各县市区交通局应组建质量监督小组，负责项目的质量监督工作，同时还要采取社会监督、群众监督等方式，严格把好质量关。
　　第二十六条　各市州交通质量监督分站应加强对农村公路建设质量的检查、监督，并对重要结构物、关键工序、关键部位进行质量抽检；县到乡镇公路项目及所有大中型公路桥梁、隧道应实行社会监理。
　　第二十七条　施工单位必须在项目施工地段醒目处设立公示标牌并注明：项目名称、里程、施工单位名称或承包人姓名、质量监理或监督人姓名、工期、路面宽度和厚度及水泥砼的配合比。
　　第二十八条　水泥路面施工在砼初凝后终凝前，在建设项目的起讫点用字模压印建设时间；沥青路面每个项目用白色磁板拼出建设时间再用压实机械碾压成型于路面面层；以备检查考核。
　　第二十九条　施工单位必须加强安全生产，确保施工安全。施工中应注意保护环境，防止水土流失和植被破坏。
　　第三十条　对施工中出现重大质量事故，业主必须按有关规定及时处理和严格区分责任，并向当地交通局和省农村公路建设办公室报告。
　　第三十一条　农村公路质量缺陷责任期为１年；质量保证金为施工合同额的５％。质量保证金待质量缺陷期满、质量缺陷得到有效处置后支付。
　　第三十二条　农村公路建设实行工程报告制度。各市州交通局应坚持每月进行工程质量、安全、保畅等工作检查，发现问题及时处理。每月２８日前将截止本月２５日的工程进度情况、资金投入和到位情况及考核检查情况报送省农村公路建设办公室。


　　第七章　资金筹集与管理


　　第三十三条　农村公路建设项目享受省重点工程相关优惠政策。
　　第三十四条　农村公路建设资金由市州、县市区人民政府负责筹措，国家和省按照有关标准给予补助；同时鼓励农村公路沿线受益单位捐助，利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款用于农村公路建设。
　　第三十五条　县到乡镇公路：湘西自治州纳入国家计划安排的１２５０公里的县到乡镇公路建设项目，国家及省补助资金为５３万元／公里，未纳入国家计划的项目由省安排补助资金４０万元／公里，可由湘西自治州综合平衡，向省提出统筹安排的意见。其他市纳入省规划的项目为３０万元／公里，其中国家和省扶贫开发工作重点县为３３万元／公里。
　　第三十六条　通畅工程（水泥和沥青路面）中的村道国省资金按以下标准补助：国家和省扶贫开发工作重点县为１２万元／公里，其他市为１０万元／公里。通畅工程中的县、乡道在村道补助标准的基础上增加５万元／公里，长沙市、株洲市、湘潭市的县乡道不另增加补助。通畅工程中块石和片石灌浆路面按上述标准的二分之一补助。
　　第三十七条　通达工程，长沙市、株洲市、湘潭市省补助资金为３万元／公里；岳阳市、常德市、郴州市省补助资金为４万元／公里；衡阳市、邵阳市、张家界市、益阳市、娄底市、永州市、怀化市省补助资金为５万元／公里；湘西自治州及国家和省扶贫开发工作重点县的省补助资金为６万元／公里。
　　第三十八条　各级地方政府应为农村公路建设提供便利条件，落实好农村公路建设用地、料场、税费等方面的优惠政策，切实降低工程造价。
　　第三十九条　农村公路建设要切实用好“一事一议”政策，积极争取社会各方面捐资，拓宽筹资渠道。各级地方政府要积极筹措项目资金，每年在本级财政中安排一定数额的预算资金，用于农村公路建设。
　　第四十条　农村公路建设不得增加农民负担，不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资，不得强制让农民出工、备料。确需农民出资、投入劳动力的，应当由村民委员会征得农民同意。
　　第四十一条　农村公路建设不得拖欠工程款和农民工工资，不得拖欠征地拆迁款。
　　第四十二条　农村公路建设国省补助资金实行以奖代补政策，省将根据规划目标和资金筹措到位情况对各市州实行总额控制。国省补助资金先预拨４０％的启动资金，待项目实施完成经省验收后，拨付按上述标准补助的余款，但县到乡镇公路仍按工程进度拨付建设资金。对于积极性高，自筹资金力度大，当年完成数超省定目标多的市州，省在下年度计划优先安排，在目标考核方面给予奖励。
　　对于农村公路建设推动不力，自筹资金到位差，目标任务未完成的市州，省将核减其下年度的计划，并将目标考核定为不合格。
　　第四十三条　农村公路建设资金的拨付由省财政厅、省交通厅制定具体管理办法。资金拨付单位按照同级农村公路建设办公室提出的项目质量、进度等拨款意见，必须在５个工作日内将资金拨付到用款单位的资金专户。
　　第四十四条　各市州要严格执行国债资金（中央预算内投资）和车购税资金管理的有关规定，严格按照交通部制定的《农村公路建设资金使用监督管理办法》和省交通厅及省财政厅的有关规定执行。国省安排的农村公路建设资金必须专款专用，并只能用于工程直接费用，任何单位或个人不得提取工程咨询、审查、管理等费用，严禁截留、挤占、挪用和超范围使用项目建设资金。
　　第四十五条　农村公路建设工程要分级设立国债（中央预算内投资）、专项建设资金专户，实行专户存储，单独建账，单独核算。对资金的拨付和使用要实行规范化管理，严格各项制度，防止损失浪费，提高资金使用效率。要加强国债（中央预算内投资）、车购税资金、省补助资金使用的全过程监督。
　　第四十六条　各级财政部门要根据财政部《财政投资评审管理暂行规定》（财建〔２００１〕５９ｌ号），组织对建设项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估和审查，并不得向项目单位收取任何审查费用。
　　第四十七条　县乡人民政府和村民委员会要将农村公路建设资金使用情况向公路沿线乡镇、村定期进行公示，加强资金使用的社会监督。


　　第八章　竣工验收


　　第四十八条　工程验收参照交通部《公路工程竣工验收办法》和省交通厅的有关规定执行。交、竣工验收可合并进行。其中：县到乡镇公路按照省交通厅下发的《湖南省县到乡镇公路交、竣工合并验收实施细则》（湘交计统字〔２００５〕４７１号）要求组织交、竣工验收；通畅工程项目中的大桥和隧道工程，由各市州交通局组织交、竣工验收；其他农村公路项目由县市区交通局组织交、竣工验收。市州交通局以县市区为单位，按项目里程不少于４０％的比例进行抽查。省农村公路建设办公室以市州为单位，按项目里程不少于２０％的比例进行抽查。
　　第四十九条　农村公路建设工程项目从立项到竣工验收的项目管理、工程监理、施工原始记录等所有资料，均应按规定收集、整理、装订、归档，竣工验收后的竣工文件资料移交所属公路管理机构。
　　工程验收合格后，各市州交通局要及时更新数据库资料，并上报省交通厅及省公路局。


　　第九章　附　则


　　第五十条　本试行办法由省交通厅负责解释。
　　第五十一条　各市州可参照本试行办法制定具体实施办法。
　　第五十二条　本办法自发布之日起施行。