浅议孙中山的民主宪政思想
----对当代中国民主政治与国家现代化的启示

李昌庚

[内容摘要] 三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值。虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”和从孙中山思想的本意来评价其民主宪政思想及其意义。
[关 键 词] 三民主义；民主共和；权能区分；五权宪法；以党治国

作为中国民主革命的伟大先行者、也是亚洲第一个共和国奠基人孙中山先生已经离我们远去，但是他的思想却是我们后人的宝贵精神财富，尤其是其民主宪政思想。随着我国市场经济的进一步建立健全，我国加入WTO后的世界一体化进程进一步加快，民主政治建设、法治建设及其国家现代化已经成为我国社会民众的迫切要求，也是社会发展的必然趋势。因此，讨论孙中山的民主宪政思想有着重要的现实意义和启迪功能。
一、三民主义思想
何谓三民主义？孙中山在1923年12月30日关于《国民党奋斗之法宜兼注重宣传不宜专注重军事》演说中，指出，三民主义，简单地说，便是“民有、民治、民享”；详细地说，便是“民族主义、民权主义和民生主义”。很显然，孙中山的三民主义思想深受美国总统林肯思想“of the people, by the people, for the people”的影响。孙中山在中华民国成立后，便提出“建设一世界上最富强最快乐之国家，为民所有，为民所治，为民所享”。[1]并且，他在1921年6月关于《三民主义之具体办法》演说中，也提到“林肯所主张的这民有、民治和民享主义，就是兄弟所主张底民族、民权和民生主义！”此外，孙中山在其后多次演说中均提到“民族、民权和民生”的三民主义与美国总统林肯所说的“民有、民治与民享”的思想相通的基本观点，只不过孙中山结合中国当时一盘散沙、君主专制和民不聊生的国情对林肯思想加以变通形成了“民族、民权和民生”的三民主义。
所谓民族主义，就是指中国国内各民族一律平等，各民族有民族自决的解放权，同时中国需要有一种中华民族的民族正义精神。孙中山在1924年《国民党一大宣言》中指出：“国民党之民族主义，有两方面意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”[2]其实，孙中山在革命之前所提倡的民族思想是“驱除鞑驽，恢复中华”。虽然，他的这种思想绝非盲目排满，他指出：“民族主义，并非是遇着不同的人，便要排斥他，更不是要灭尽满洲民族”，“并不是恨满洲人，是恨害汉人的满洲人。”[3]但有一点可以肯定的是，他的这种思想具有一定的狭隘性，以汉人为标准，一定程度上体现了以汉人为中心的大民族主义思想。孙中山在辛亥革命后提出了“汉、满、蒙、回、藏五族共和”的民族思想，孙中山后来进一步把这“五族”概括为广义的中国境内各民族，因此较大程度地体现了族群融合性特点，明显体现了民族思想的进步性。但当时孙中山仍强调中国应该“拿汉族来做个中心”，使满、蒙、回、藏等都来“同化于我”的思想，[4]这种思想仍带有大汉族主义思想，具有一定的局限性。直到后来国民党一大上，孙中山明确提出了“中国境内各民族一律平等”和“中国各民族自求解放”等的观点，从而使孙中山的民族思想愈趋成熟和进步，这也是孙中山民族主义的真正内涵。当然，孙中山在民族联合问题上，主张民族自决权，提出“国民党敢郑重宣言，承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”[5]对此，有学者认为孙中山的“民族自决权”思想有一定的进步意义，但同时也给“帝国主义和少数民族分裂主义者以制造民族分裂的借口”。[6]笔者认为有一定的道理，说明孙中山当时并没有完全认清中国特定的国情，但从历史长河来看，“民族自决权”思想体现了历史进步性。不管如何，孙中山的民族思想对于我们解决民族问题和处理民族关系均有一定的借鉴和启迪意义。
所谓民权主义，是指废除君主专制，实现民主共和，建立中华民国；国家的一切权力属于人民。孙中山指出：“专制国以君主为主体，人民皆其奴隶，共和国以人民为主体”，[7]“主权在民，民国之通义”。[8]《国民党一大宣言》中，孙中山进一步阐述了“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权……凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利……”。[9]为了保证人民能够行使国家主权，孙中山将国家的政治权力分为“政权”和“治权”，提出了权能区分理论和五权宪法思想（下文将予以阐述），人民享有“政权”的四项直接民权包括选举权、罢免权、创制权和复决权，主要通过国民大会和地方自治来行使。政府的“治权”包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。由此可见，孙中山的民权主义思想侧重于人民如何参与管理国家事务方面。
所谓民生主义，通俗地讲，是指发展经济，解决人民的经济生活问题，其宗旨就是“富国”和“养民”。孙中山指出：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[10]解决民生问题的关键措施在于“平均地权”和“节制资本”。在《国民党一大宣言》中，孙中山指出，“国民党之民生主义，其最要之原则不外二者：一曰平均地权；二曰节制资本。”[11]孙中山在《民生主义》演讲中进一步指出，节制资本的同时，又要发达资本，制造国家资本，振兴实业；平均地权，要求政府照地价收税和照地价收买，最终达到“耕者有其田”。由此可见，孙中山并不同于马克思主义理论中要求以暴力手段推翻资产阶级，将其工厂和资本收归国有。孙中山认为正统的马克思主义者主张通过阶级斗争消灭资本来建立一个均贫富的社会，这应该有一个前提，即像欧美国家那样资本主义已经获得长足的发展。孙中山也不同意正统马克思主义理论中的“剥夺”地主土地的办法。我们认为孙中山的上述思想含有较多的理性精神，体现了历史的进步性，值得我们今人反思与借鉴。
孙中山提出三民主义思想是与当时中国深受满洲贵族专制统治、倍受外国列强欺负和人民生活困难等现实国情有着直接关系，同时又深受近代西方政治文明的影响。三民主义思想后来成为国民党及其中华民国的立党、立国之思想，其后直至今天的台湾政权仍受其影响。关于三民主义思想的发展，我国大陆官方及其学者提出了旧三民主义和新三民主义的观点。对此，我国台湾学者不予认可。但有一点共识，即孙中山的三民主义思想随着革命形势的变化和政治实践而不断地修正与发展。我们认为，评价一种思想或主义，要避免意识形态或既得利益集团的不当影响。我们应当承认，尽管孙中山后来尤其晚年受到苏俄和中国共产党的影响，也赋予了三民主义一些新的内涵，但三民主义毕竟不同于马克思主义理论以及相应的社会主义和共产主义。孙中山指出：“中国同俄国的国情彼此向为不相同，所以制度也不能相同”，“中国将来是三民主义和五权宪法制度”。[12]而且，我们也必须承认，尽管三民主义自身受当时条件所限仍存在一些缺陷与不足，但在许多方面还是富有理性精神的，反映了客观经济规律和社会发展趋势。认识到这些要点，对于我们把握今天中国市场取向的改革以及孙中山在我国民主政治运动中的历史地位是至为重要的。如果说我们今天的改革是中国共产党人对其理论不断修正与反思的过程，那么在这过程中，孙中山的三民主义思想应当给予我们一些启发与思考。
二、民主共和与立宪观
在20世纪初期，关于中国选择什么样的发展道路问题，出现了君主立宪制的改良派和民主共和制的革命派的论战。孙中山则主张推翻满清政府，建立民主共和国。孙中山的民主共和思想是随着三民主义中的民权主义思想的形成而最终确立的，他的这种思想既与西方共和主义的传统存在某种联系，同时又受到中国传统儒家思想的影响，其“共和”观强调“天下为公”和“道德建设”。受其影响，孙中山在共和国的制度设计中又存在一些缺陷与不足，尽管强调权力的分工，但其相互制衡功能远远不足；而且渗透了“先知先觉”的贤人政治思想，尽管他认为这是阶段性的。
在孙中山的影响下，1911年的辛亥革命建立了当时亚洲第一个共和国。它的意义不仅仅在于推翻满清封建专制统治，而且使民主共和的理念真正付诸实施。孙中山指出：“现在民国的天下，是人民公有的天下，国家是人民公有的国家。帝国是皇帝一个人作主的，民国是人民当家作主的。”[13]因此，孙中山始终没有把国家理论转变为阶级国家论，这大概与他奉行“天下为公”的“共和”思想有关。“共和”的内涵在于将共和国的国家视为不同的阶层和利益集团的公共载体，而非专属于个别利益集团或个人；共和国的国家谋求社会的整体利益，而非个别利益集团或政党的特殊利益。“民主共和”的本质就在于承认社会有种种利益差别及其不同阶层或利益集团分野的前提下，对任何单独的阶层或利益集团绝对政治权利的否定。如果就此意义理解，孙中山的民主共和观的意义不仅在于建立中华民国，更在于使长期遭受封建专制统治的中国接受民主共和观念的洗礼，从而对中国民主政治运动及其国家现代化产生深远影响。这对于我们今天的“共和国”在进行民主政治建设和国家现代化过程中仍具有重要的启迪意义。
与“民主共和”相伴随的便是“立宪”政体。共和国的根基在于以宪法为核心的法律体系的保障，此乃宪政。对此，孙中山早就认识到。早在1897年，孙中山与日本人宫崎寅藏等人的交谈中，就提出：“要在革命之后约法三章”。中华民国成立后，孙中山即要求制定了《中华民国临时约法》。尽管《临时约法》由于受到种种因素影响，当初并没有完全体现孙中山的思想，但要求一国要有一部根本大法的思想则是很显然的。孙中山特别强调民主宪政的共和国社会中，宪法的重要性，他指出，“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”[14]并指出，“治国首在纲常”，“今者，正式国会、正式政府成立之期不远，尤不能不细心研究，冀产出一最良之宪法，以为立国之根本。”[15]同时，他还指出，“中华民国必有好宪法，始能使国家前途发展，否则将陷国家于危险之域。”[16]等等。为此，孙中山提出了权能区分理论和五权宪法思想，尽管其存在一定的缺陷与不足（下文将予以阐述），但足以说明孙中山对宪法的高度重视以及宪法在民主共和国中的重要性。尽管民国初期的立宪努力由于种种思索未能成功，但这种立宪思想及其制度设计以防止袁世凯等人的专制倾向的做法则是非常宝贵的。这一点对于我们今天仍不失有借鉴意义。
三、权能区分理论和五权宪法思想
1、权能区分理论
立宪主义者一般均主张一种有限政府论，、反对全能政府观。但孙中山却提出了一个“万能政府”论。之所以如此，一方面孙中山受到中国传统儒家民本主义思想和以德国为代表的19世纪的国家主义思想的影响，希望组建一个由“专门家”管理的“万能政府”；另一方面，孙中山又认识到当时中国国情，即中国一盘散沙，军阀混战，缺乏强有力的中央政府，倍受外国列强压迫，民不聊生等。因此，孙中山认为应当建立一个强有力的中央政府，才能摆脱中国弱后的现状。孙中山指出：“假设在世界上的最大国家之内，建设一个极强有力的政府，那么，这个国家岂不是驾乎各国之上的国家，这个政府岂不是无敌于天下的政府？”[17]
当然，孙中山也认识到，“万能政府”论与当时流行的主流观点“有限政府”论相冲突，也意识到“万能政府”论有可能出现消极现象，即政府无法被人民控制。为此，孙中山在1924年的三民主义演讲中明确提出了“权能区分”理论，他指出，“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”[18]孙中山把“政治权力”分为“政权”和“治权”，“政权”由人民行使，而“治权”则由政府（专门家或贤人）行使，实行“权”与“能”的分开。孙中山认为，要利用有本领的专门家管理公共事务，就不能限制他们，否则容易出现“政府无能”的问题；人民掌握“政权”主要通过国民大会和地方自治来行使直接民权，包括创制权、复决权、选举权和罢免权，以此来控制政府的“权”。孙中山认为，“权能区分”理论既能够保障政府的“能”，又能够确保人民通过四项直接民权控制政府的“权”。
“权能区分”理论是孙中山民主宪政思想的重要内容。孙中山认识到了中国当时“政府无能”和“一盘散沙”的现状，思考如何改变其现状，强化政府力量，同时又思考人民如何管理和控制国家政权的问题，应当说这种探索精神是极其难能可贵的。但“权贵能区分”理论也存在一些缺陷与不足，主要表现在两个方面：一是限定了人民行使“政权”的条件，即只要政府是“为人民谋幸福的”，人民就不要限制它。但问题是如何判断政府是“为人民谋幸福的”？又由谁判断？对此，该理论并没有作出明确的回答。二是如同孙中山所言，“权能区分“理论就像”刘阿斗和诸葛亮“的先例，即把人民比做阿斗，政府比做诸葛亮，很显然这是儒家思想“贤人政治”的继承与延续，强调了“公仆”道德的重要性。对此，有学者评论到，“权在民众，能在政府，把民众比做刘阿斗，把政府比做诸葛亮，叫人民把一切的权都交给政府，这是中国历史传下的选贤与能的政治思想之新修正。”[19]
2、五权宪法思想
1906年11月15日，孙中山在同俄国人该鲁学尼交谈中，第一次提出了五权宪法思想。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。”之所以如此，旨在纠正西方代议民主制的弊端。孙中山认为“三权分立”模式也有缺陷，一切官员由选举和任命产生，在政党控制议会的情况下，难以产生称职的“公仆”，故考选权应独立出来；监督权归属议会，则容易造成议会独裁，以此要挟政府，导致政府效率低下；要么议会太弱小，无法行使监督权，故纠察权应独立出来。后来，他将“考选权”和“纠察权”改为“考试权”和“监察权”。直至1924年孙中山明确提出“权能区分”理论后，五权宪法思想最终得以完备。孙中山的五权宪法思想是在借鉴西方国家“三权分立”的基础上，学习并借鉴了中国历史上的科举考试制度和监察制度，这是孙中山制宪思想的一大特色。
根据“权能区分”理论，国家“政治权力”分为“政权”和“治权”。“治权”由政府行使，在“治权”内又分为五权，即立法权、司法权、行政权、考试权和监察权。同时，这五权是一种分工、相互独立以及相互合作的关系。孙中山指出：“把全国的宪法分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的……”。[20]孙中山认为，政府的五个治权是五个做工的门径，但分工之后，还要有合作，才能实现整体的目标。因此，孙中山的五权宪法思想虽然借鉴了西方国家的“三权分立”模式，但又不同于“三权分立”的分权制衡机制。五权宪法思想实际上是“权能区分”理论的延伸，是在“政权”的前提下的“治权”范畴下的五权，虽然强调五权的分工与独立，但缺乏相互制衡的机制，其目的是为了避免“政府无能”，造就“万能政府”。
孙中山的五权宪法思想及其国民大会理论应当说是在借鉴西方国家民主政治文明结果的基础上，结合中国国情的一大创举，这是孙中山民主宪政思想的核心所在。孙中山将直接民权引入民主宪政体制的构想是有一定价值的，并且相应的地方自治理论在处理中央核武器地方关系方面仍对我们今天有一定的借鉴意义。此外，五权的分工与相互独立思想对于民主政治建设仍具有重要的启迪意义。但我们必须认识到，五权宪法思想并非是一个完整科学的理论体系，可操作性不强，它还有一些缺陷与不足，主要体现在如下几个方面：一是权力划分的科学性问题，“政权”与“治权”的划分以及“治权”中五权的划分都有待于实践进一步检验。立法权与国民大会的关系、五权与国民大会的关系、监察权独立出来是否合理等等都有待于进一步探讨。二是权力之间缺乏相互制衡机制。在“全民政治”模式的设计下，导致权力配置不合理，过分强调权力的纵向配置，渗透了贤人政治思想，而权力的横向配置不足，容易使五权的分工与独立受到影响，并容易使处于看似权力顶峰的国民大会形同虚设，人民通过国民大会和地方自治行使直接民权流于形式。三是五权宪法思想及其三民主义思想实践过程中，虽然明确了分权、民主与法治的价值目标，但在手段上却一定程度上存在着集权、独裁与人治的色彩。[21]这很显然是源于孙中山的“以党治国”思想（下文将阐述），并受制于当时中国特定的环境，希望以超常规的手段推行其三民主义及其五权宪法思想。上述缺陷也给我们后人一定程度上带来了消极影响，应当予以反思。
无论“权能区分”理论还是五权宪法思想，虽然存在一些缺陷与不足，但这是包括孙中山在内的当时中国有识之士探索中国民主政治道路过程中的必然反映。这是当时整个中国对新式民主政治制度不熟悉的真实写照。对于孙中山而言，在当时中国的语境下，能够在西方政治文明的基础上，结合中国当时特定的国情，提出上述理论，已经实属难能可贵，不愧为中国民主革命的先行者，这种创新精神永远是我们的一笔宝贵精神财富。
四、“以党治国”思想
民主宪政中还有一项重要内容便是政党制度。近代意义上的政党是代议民主制的产物。孙中山的政党思想经历了极其复杂的演变过程。最初，孙中山竭力反对政党政治，反对将同盟会改组为公开政党，这不仅是因为孙中山认识到西方政党政治中的一些流弊，以及对中国当时国情认识的不足，同时也与他当时竭力主张总统制而反对代议内阁制有关。后来，袁世凯继任中华民国临时大总统，为了钳制袁世凯等军阀政客，孙中山转而赞同政党政治，并以此基础组建了国民党，极力推崇英美的两党制，以政党代议内阁制制衡总统。孙中山指出，“政府之进步，在两党之切磋，一党之专政，于君主之专制，其弊正复相等。”[22]然而，宋教仁被刺、国会解散、张勋复辟以及段祺瑞破坏约法等，尤其二次革命的失败，使孙中山 认识到政党政治在当时中国难以行得通。再加上苏俄革命的成功，使孙中山的政党思想发生了根本性转变，提出了“以党治国”思想。孙中山明确主张“此后欲以党治国，应效法俄人。”[23]
孙中山“以党治国”思想的本意在于考虑当时特定中国国情，避免中国一盘散沙，以保证三民主义思想的实现。孙中山指出，“以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[24]为了实现三民主义，孙中山认为就必须要有坚强的组织和纪律。三民主义目标成功后，“以党治国”思想的最终目标还是要把政权交还给人民。这便是孙中山“以党治国”思想的内涵。为此，孙中山提出了“革命程序论”，由“军法→约法→宪法”三个阶段进一步明确为“军政→训政→宪政”的三个阶段。“以党治国”思想是“军政和训政”过程中考虑到民众素质低下等当时中国国情所经历的阶段，其最终目标是实现三民主义，推行宪政。在孙中山眼里，“以党治国”思想的“党”已经不是政党政治中的“党”，而是“先知先觉”的“革命党”。这一点实际上在“权能区分”理论和五权宪法思想中均得以体现。当然，孙中山把国民党比做“先知先觉”的“革命党”，这本身就是贤人政治思想的反映，存在着假设前提的缺陷。因此，孙中山已经认识到中国当时国情，希望分阶段完成民主政治建设，但在实践中容易产生以党代政、党政不分和一党专政的现象。对此，孙中山已经注意到这个问题，也认识到一党专政容易带来党员入党动机不良有违“先知先觉”的“革命党”问题，但他尚未充分实践其三民主义来解决此问题时，他就已经过早离开我们。以至于后来“党化国家”如此强烈，是孙中山始料不及的。孙中山的“以党治国”思想后来对国民党以及中国共产党在治党、治国和治军等方面均产生了很大的影响。[25]
尽管孙中山的“以党治国”思想存在着严重的不良影响，但我们必须从孙中山思想的本意来评价“以党治国”思想及其意义。首先，孙中山结合当时中国特定的国情，提出了革命程序论，“以党治国”思想是其阶段性的产物；其次，“以党治国”思想的本意在于推行三民主义，最终目标实行宪政。我们只有完整把握“以党治国”思想的内涵，才能给予我们正确的启迪，否则教条化地运用这种思想只会让我们陷入危险境地。这应当引起我们足够的警惕！
综观孙中山的民主宪政思想，虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值值得我们学习与借鉴，并足以让我们反思。难能可贵的是，作为长期接受西方文化教育并受西方文化影响最深的近现代政治家，孙中山从最初的崇拜西方文明，到后来结合中国国情、注重中西融合去思考中国的问题。孙中山批评了那种“不研究中国历史风俗民情，奉欧美至上”的错误倾向，并指出“吾人采取外国良法，对于本国优点亦殊不可抛弃。”[26]更为难能可贵的是，孙中山注意到中国民众素质低下，但并没有因此而主张剥夺民众的民主权利。孙中山认为，“这个过渡时期不同于梁启超的开明专制，不能借口民众的智识低下，就拒绝给予他主人的地位。既承认其主人的地位，也考虑到其智识低下的现状……应有良师益友以教之。”[27]孙中山的这种思想火花对于我们今天仍有很强的启迪意义，尤其对于农村地区的政治、经济改革。当然，孙中山在中西融合、把握中国国情方面仍有不足，在某些方面过分受制于中国传统儒家思想的影响，以及当时诸多现实条件的顾虑而迁就所谓的国情（他担心他的长期国外生活的背景容易被人作为攻击他不顾国情的借口），从而导致孙中山的民主宪政思想存在诸多缺陷，这是当时中国刚刚摆脱封建帝国而对民主政治制度不熟悉状况下的必然反映，乃是民主政治探索过程中的情理之中。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”去评价孙中山的民主宪政思想。不管如何，孙中山的民主宪政思想都是一笔宝贵的精神财富，对于我们今天加强民主政治建设、法治建设以及国家现代化过程中都有重要的启迪意义和借鉴价值。然而，令人遗憾的是，由于受诸多因素影响，我们在缅怀孙中山先生时常常并没有真正把握孙中山民主宪政思想的内涵。这应当引起我们足够的重视与反思。
参考文献：
[1][4][20]《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第90、474、509--510页。
[2] [5]《孙中山选集》下卷[M]，北京：人民出版社1981年版，第591、592页。
[3]《孙中山选集》[M]上卷[M]，北京：人民出版社1981年版，第74页。
[6][21] 徐方平、郭劲松主编：《现代化视野下的孙中山研究》[M]，崇文书局2005年版，第185、273--281页。
[7]《孙中山全集》第2卷[M]，北京：中华书局1982年版，第451页。
[8] [15][16][26]《孙中山全集》3卷[M]，北京：中华书局1985年版，第412、2、5、332页。
[9][11][17] [18] 《孙中山全集》第9卷[M]，北京：中华书局1986年版，第118—120、346—347、254页。
[10] 曹锦清编：《民权与国族---孙中山文选》[M]，上海：远东出版社1994年版，第168页。
[12] 吴湘清编写：《孙逸仙先生传》[M]，台湾：远东图书公司1984年增编版，第1737页。
[13]《孙中山全集》第6卷[M]，北京：中华书局1986年版，第2页。
[14]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第319页。
[19] 钱穆著：《中国历史精神》[M]，台北：国民出版社，民国四十三年版，第9页。
[22]《孙中山集外集》[M]，上海：人民出版社1990年版，第74页。
[23] [24]《孙中山全集》第8卷[M]，北京：中华书局1986年版，第286、282页。
[25] 王业兴著：《孙中山与中国近代化研究》[M]，人民出版社2005年版，第149--150页。
我国农民权益保护法律援助机制构建-宏观立法与微观运作的契合

李长健 涂晓菊 李胜蓝
（本文发表于《北京政法职业学院》2006年第4期）


摘 要： 现阶段如何保护农民权益的问题正日益受到广泛的关注。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构和多年来农民问题上的政策偏差，而且源于对农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。鉴于此，本文从农民权益保护的宏观立法支撑和法律援助的微观运作两个角度对农民权益的保护问题进行了论述并提出了一些具体对策。
关键词：农民权益 法律援助 机制 立法 农村土地承包经营权

“三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，其中最为核心和关键的问题是关于农民权益的保护问题。正在进行的《中华人民共和国农民权益保护法》起草工作是新中国成立以来，第一次准备通过专门立法来保护中国最广大的弱势群体利益的立法活动。这也正说明了当前我国农民权益保护的必要性和紧迫性。在我国特殊背景下产生的这项立法计划对保护我国农民权益无疑有着重大意义。现阶段如何保护我国农民权益之所以受到越来越广泛的关注，并被中央列入“三农”问题之一，正是由于农民在经济上、政治上、法律上越来越成为我国社会中的弱势群体，以致于“给予农民国民待遇”甚至成了解决“三农”问题的口号之一。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，而且源于多年来农民问题上的政策偏差，更源于农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。总之，农民法律处境上的尴尬境地使得其权益极易受到来自各方面的漠视和损害。

一、漠视与侵蚀：我国农民权益现状的简略解读
我国农民权益问题是一个非常复杂的问题。在改革开放的二十多年里，农业有了很大发展，农村有了很大变化，农民社会地位也有了很大提高。但我们应该看到，在我国社会不断现代化的时候，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”（social-vulnerable groups）。在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民处于困难和不利的弱势地位。党和政府高度重视农民问题，把农民问题作为社会建设的根本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入，改善农民生活条件，提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩。不过相对于其他社会主体而言，农民问题仍未得到根本好转，在有些方面更显得积贫积弱了。农民权益保护问题突出地表现在两方面：一方面是农民的最普遍的社会权利被漠视的问题。这集中体现在农民不能与城市市民一样成为整个社会中平等的一员，农民在事实上是处于低人一等的弱势群体的地位：在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的歧视（如农民工子女受教育难，农民工的生活条件太差，农民工工资被拖欠现象严重等），农民的迁徙和择业自由等基本政治权利和人身权利被限制；在社会保障上，我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，把农民排除在外，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠而又少量的土地上等等。以上这些方面的问题往往是由于长期以来政府在农民问题上的政策偏差和法律保护的滞后所引起的。另一方面则是农民的最基本的人身权利和财产权利面临威胁，甚至遭到严重侵害的问题。我国长期以来存在城市市民与农民身份的差异，这种因制度安排导致的差异，使农民利益不断被侵蚀，需要法律援助机制运行来维护。财产权是公民最为基本的权利。“如果你剥夺了我谋生的手段，那不等于剥夺了我的生命吗？”《威尼斯商人》中的夏洛克虽然是一个非常讨厌的家伙，但这句话却可以说是至理名言，说明了财产权对公民的重要性。对于广大农民来说，显而易见，土地可以说几乎就是他们谋生的唯一手段。然而，现实生活中，基层政府非法、强行征用土地的现象时有发生。从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心出现了重大变化。

二、宏观立法与微观运作：农民权益保护法律援助机制的对策分析
法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。这一狭义的法律援助概念定位于为那些由于经济状况贫困，无力支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自身合法权益的公民或法人提供法律帮助。仅仅从狭义的概念去理解农民法律援助机制，在当前复杂的情况下是很难从根本上解决农民权益的保护问题的。它需要宏观上的立法支撑，以保证农民利益的保护具有坚实的法律基础，即权利的保护问题要通过法律或者制度的规范转化为实有权利。同时在微观上要保障农民的利益真正得以实现，就应该建立相应的法律援助机制。“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因，普通法上的权利一直同司法救济相联系，‘有无救济就无权利’之说法。” [1]（p182） 因此，法律援助机制的有效运转对农民权益的保护具有重要意义。
（一）农民权益保护机制的宏观立法支撑
保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求。在我们这个农村人口占绝大多数的国家，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。然而遗憾的是，我国农村问题向来更多的是靠国家政策来进行调整的，尽管我国目前正着手进行《农民权益保护法》的立法工作，但我国农民权利法律保障缺失的现象目前还很严重政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实；原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的作用。只有将国家政策上升为法律，农民利益的保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。因此我国应加强农民权利保护的立法工作，并尽可能将之细化以便于贯彻实施。具体而言，笔者认为：农民权益保护宏观立法层面上我国应该做到如下几点：
1. 在立法上规范行政执法活动，保护农民权益不受违法行政行为侵犯
在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往正是地方的政府组织。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。” [2]（p270）对农民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点的法定的援助措施。
2. 对当前户籍制度中对农民的一些歧视性规定要及时加以修改、补充
世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全世界只有中国、朝鲜和贝宁等国家还实行严格的户籍制度。虽然目前我国的户籍制度已出现了松动，但对农民的一些歧视性规定以及广大市民对进城农民工的歧视性做法还普遍存在。这些规定严重损害了农民作为公民的合法权益，强化了农民的弱势地位。因此必须通过法律的明确规定并采取相应的法律措施来摈除对农民的歧视。“一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力，将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上，既阻碍了劳动力资源的合理和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度。发达国家的城市化水平为70%—80%，我国目前只有37.7%，低于发展中国家近10个百分点，低于发达国家近一半。这就是明证：孙志刚被毒打之死案件亦有户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补公民基本自由权，实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要，也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实现依法治国的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承诺和义务的需要。
3. 对农民的医疗保险、养老保险和进城农民工的合法权益保护问题也应当以立法的形式加以规定
我国现行的社会保障体系基本上没有惠及农民，农民处于边缘化地位。因此，在现有的条件下，完善农村医疗保险制度和农村养老制度，以及结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。当前，我国进城农民工的权益保护问题也日益凸显。对此，政府虽给予了一定的政策支撑，但从长远和法治的角度考虑，我们应在全国范围内制定专门的《农民工权益保护条例》，并且将其归入《农民权益保护法》的范围和体系之下。
4. 以立法的形式规定允许建立农民的维权组织
在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会，并且做得很成功。而我国9亿多的农民却没有自己的维权组织。因此在当前形势下，建立我国的农会组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民在进行农业实践中有自己的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农业发展有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。目前，一些人对农会的建立抱有偏见，其可能被引向歧途。这应该是固执的偏见。中国农会就像其他社会中间层一样，同样可能成为进行行业自律，贯彻政府决策的值得依赖的力量。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的中国农会的建立和发展应是我们促进中国农业发展的题中之义。
5．对农村土地承包经营权给予必要的民法保护，防止财产权保护的法律缺失
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的。不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的性质。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克在自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。
农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。现在，作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话题。当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失：第一，表现为权属主体的缺失。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？“集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致损害农民土地承包经营权的现象时有发生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，显然这与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。再加上农村土地承包经营权变动还尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定，效力的不稳定，权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题，就必须从法律上明确土地承包经营权的物权方面的基本内容。
我国法律对农村土地承包经营权的规定存在严重的缺失。这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了农民耕作土地，提高土地利用率的积极性，而且影响了相关权属关系和秩序的稳定，使处于弱势群体的农民在谋生的命根子的土地方面处于更加弱势无力的地位。对此，首先，我们应该从体现阶级、集团力量对比关系的宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上的不足；其次，我们应该在未来的民法典中明确土地承包经营权的物权方面的基本内容，并建立可行的农村土地承包经营权法律帮助制度。
（二）农民权益保护的法律援助机制的微观运作
1. 完善基层司法构架，发挥基层司法作用
在当代中国社会，县一级的公检法司都有自己的延伸，有比较完备的体系，但到了乡镇这一级就只有少数的派出机构。检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安和刑事案件，而大量的农民权益冲突已超出了这一范围，因此检察、公安机关显然不适合作为农民的法律援助机构。至于各级人大和政府法制工作机构大都设立在县级以上，由于远离乡村，因而也无法提供及时的法律帮助。最后由于律师事务所的营利性质，农民往往是无法或不愿支付律师费用，所以要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际。因此，在广大农村社会最适宜担任农民法援机构的就是乡镇司法所。
　 司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农村，大部分的乡镇都设立了司法所或者在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作。但在现实生活中，我国基层的乡镇司法所并不能很好地发挥其应有的作用。这很大程度上是由以下几方面的原因造成的：第一，乡镇司法所的工作人员司法素质太低。在当前条件下，我国的基层法院的工作人员都普遍存在素质太低的情况，大多数工作人员都是复员转业军人，法律专业人才太少，使得他们的法律基础知识相对缺乏。因此乡镇司法所的工作人员的法律素养问题也因而更为严重。而与此同时，我国法律院校的绝大部分毕业生都流向了其他工作领域，这可以说是人力资源的严重浪费。第二，乡镇司法所的经费缺乏以致于工作不能正常运转。目前在我国中西部的广大农村社会，由于经济的不景气，乡镇公务员的工资都很低，只能勉强维持日常生活。对此，为了使乡镇司法所能很好地运转，本文觉得最为重要的是国家应加大对其经费的投入，提高司法助理员的各方面的待遇水平，进而引导我国法律院校的人才流向基层法院和乡镇司法所。与此同时也要加大对现有乡镇司法所人员的政治、业务素质培训，提高其整体水平和业务能力。
2. 确立农会的法律地位，开展农会法律服务
当前形势下建立我国广大农民的维权组织——农会是具有很大的必要性的，对此前面已做了简要的论述。我国应建立的农会不但要发挥其应有的政治功能（政治参与）和经济功能（整合和统领各经济组织、推广农业技术和农业教育等），也应具有直接的社会功能，如防止农民的各方面利益被侵害，以及侵害后帮助农民获得司法救助，对外代表其会员参与社会的各类活动，不断扩大农会在中国社会生活中的影响力，进而以此来保障农民利益等。在这里我们必须强调的一点是农会必须代表广大农民的整体利益，一定要防止其异化而成为其他组织特别是政府的附属组织。
3. 切实加强法律援助中心对农民的法律援助工作
法律援助中心是国家设立的负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的专门机构。省市及各区、县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法局指定职能部门代行法律援助中心职能。作为一个弱势群体的我国广大农民，法律援助中心更应加强对其的援助倾斜。现阶段我国法律援助的对象主要是因经济困难，无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者。但现实生活中法律援助的批准范围过于严格并且援助金额太少以致于不能发挥其应有的作用，因此要适当扩大援助的范围以及援助金额。另外，一个很重要的问题是历史传统与教育等诸多因素导致了我国广大农民的法律素质低、法律意识薄弱，即使有大量的法律援助机构存在，农民却不知道如何用之来保护自己。因此，法律援助中心应加强法律援助这方面事项的宣传，使农民真正了解并能运用这只“法律援助之手”。“尽最大可能把关于他们的意志的知识散布在人们中间，这就是立法机关的义务。” [3]（p232）同时，我们认为法律援助中心也应提供法律咨询这方面的服务。
一般而言，法律援助中心只为住所地在本市或持有本市暂住证的居民提供法律援助。但现实情况是由于农村剩余劳动力越来越频繁地流向城市，农民工的权益保护问题已提上日程。因此，法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，而应更多地关注农民工的权益保护问题。对此，一些地区已经采取了一些相应的措施来保障农民工的权益。例如，由于拖欠工资、工伤索赔等问题长期困扰着外出打工的农民工。同时，由于绝大部分的农民工拿不出劳动合同、书面证明等相关证据，致使法援中心也难以受理。为解决此问题，重庆市法律援助中心受市司法局委托，就组织了专职律师，将劳动法律法规中关于农民工维权的法律条文摘抄出来，汇编成《农民工维权手册》，以方便农民工查阅。但是对于农民工的权益保护问题提供专门的法律援助还只是极个别的现象，并没有在全国大多数城市予以普遍推广。对此，笔者在此提出呼吁，希望全国各省市的法律援助中心对农民工的权益保护问题给予特别关注！最后，我们认为还应规范和加强农村及城市的“148”法律服务热线工作，以及全方面地做好农民工《法律援助条例》的各方面工作。

三、宏微结合与制度公正：农民权益保护法律援助机制思考的必要结论
总之，农民权益的保护问题是一个非常复杂的社会工程。在当前建立好对农民权益保护的法律援助机制确实是具有非常重大的意义的。实践中，我们应将法律援助机制的微观运作和对农民权益保护的宏观立法支撑有机地结合起来，要突出立法，强化司法，巩固法律援助。我们还必须清醒地认识问题复杂性和彻底解决的困难性，农民权益的保护问题是需要各方面工作的有力和有效的配合的，不是仅仅做好一方面的事情（一味地依靠法律）就能解决的。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。” [4]（p198）诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。[1]（p199-200）现代法治的实施更多需要的是要有适宜法律生存的土壤！而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民公正的制度待遇！

参考文献：
[1] 苏力.法治及其本土资源[M]. 北京:中国政法大学出版社.1996.
[2] 德沃金.认真对待权利[M]. 北京:中国大百科全书出版社.1998.
[3] 边沁.政府片论(下篇) [M]. 北京:商务印书馆.1995.
[4] 博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M]. 北京:中国政法大学出版社.1999.

New Thought on Legal Aid System of Peasant Rights Protection