平凉市人民政府关于印发平凉市退耕还林管理办法等五个办法的通知
甘肃省平凉地区行政公署办公室
平凉市人民政府关于印发平凉市退耕还林管理办法等五个办法的通知
平政发〔2003〕117号发布时间：2005-1-24
各县(区)人民政府、市直有关部门、关山林管局：
《平凉市退耕还林工程管理办法(试行)》、《平凉市退耕还林工程信息档案管理办法(试行) 》、《平凉市退耕还林工程政策兑现管理办法(试行)》、《平凉市退耕还林工程建设目标责 任制考核办法(试行)》、《平凉市造林质量事故行政责任追究办法(试行)》五个办法，经市 政府第十三次常务会议讨论通过，现印发你们，请严格遵照执行。
平凉市退耕还林工程管理办法(试行)
第一章总则
第一条为了加强全市退耕还林工程管理，提高质量，巩固成果，促进农 村产业结构调整，改善生态环境，根据《退耕还林条例》，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于我市范围内经国家批准的退耕还林工程建设与管理 。
第三条退耕还林工程建设要认真落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈 、个体承包”的政策措施，切实把握“林权是核心，给粮是关键，种苗要先行，干部是保证 ”四个环节，确保退耕还林工程建设的顺利进行。
第四条退耕还林工程建设在坚持生态优先的前提下，要与调整农村产业 结构、发展农村经济、防止水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产、加强农村能源 建设、实施生态移民相结合。
第五条退耕还林应当遵循下列原则：
（一）统筹规划，分步实施，突出重点，注重实效；
（二）因地制宜，分类指导，区域推进，综合发展；
（三）禁垦与退耕并重，规模治理与结构调整相结合；
（四）政策引导与农民自愿相结合，个体承包与多种经济成份相结合；谁退耕、谁造林、谁 经营、谁受益；
（五）建设与保护并重，实行封山禁牧；
（六）留足口粮田，确保农民的生计不受影响。
第二章组织领导
第六条成立市、县（区）退耕还林工程领导小组，并设办公室。落实编 制，固定人员，研究制定政策、办法，处理工程建设日常事务等。
第七条市、县（区）林业、计划、财政、粮食等部门要在同级政府的统 一领导下，各司其职，各负其责，密切配合，相互监督，共同做好退耕还林工程管理工作：
（一）林业部门负责工程的规划、实施、检查、验收、档案管理及林权证发放等；
（二）发展计划部门负责总体规划和年度计划的审核汇总；
（三）财政部门负责中央补助资金的下达和兑付、工程管理资金的安排、补助粮食调运费的 筹措；
（四）粮食部门负责退耕户的粮食调运与供应；
（五）审计机关负责补助粮款使用情况的审计监督；
（六）西部开发工作机构负责退耕还林工程建设的综合协调。
第八条按照目标、任务、粮食、资金、责任“五到位”的要求，市、县 （区）、乡（镇）政府逐级签定退耕还林工程责任书，并将落实情况纳入领导干部年度考核 内容。
各级人民政府主要领导为本级政府退耕还林工程第一责任人，主管领导为直接责任人。
第九条严格按照退耕还林、检查验收、颁发林权证书、补助粮款的运作 程序，及时、准确、保质保量地做好退耕还林工程建设的各项工作。
市、县（区）、乡（镇）人民政府和有关部门都要加强监管力度，发现问题，及时处理。各 相关行政村要实行退耕还林村务分开,每年检查验收后要及时张榜公布各退耕户的退耕还林 面积、应兑现粮款数量及还林质量、管护落实等情况，广泛接受群众监督。
第三章规划设计
第十条全市退耕还林工程建设总体规划由市林业行政主管部门负责编制 ，经市西部开发工作机构协调有关部门审定，报省政府批准后实施；县（区）级规划依据全 市总体规划编制，由同级人民政府西部开发工作机构组织有关部门审定，报市政府批准后实 施。
第十一条退耕还林范围：
（一）水土流失严重的耕地；
（二）盐碱化严重的耕地；
（三）粮食产量低而不稳和生态区位重要的耕地；
河流源头及其两侧、湖库周围15度以上耕地，林区内与林地镶嵌分布的耕地，林缘区林线以 下5公里范围内15度以上坡耕地，25度以上坡耕地，在工程建设中要优先安排。
乡（镇）、村、组集体耕地已承包到户后再退耕还林的，可享受退耕还林补助政策；尚未承 包到户的集体耕地及休耕的坡耕地不纳入退耕还林兑现钱粮补助范围，但可作为宜林荒山荒 地造林。各县（区）要制定退耕还林年度实施方案，明确林种比例、树种选择、造林方式、 植被配置模式及种苗生产和劳力组织等各项保障措施。
第十三条各县（区）依据总体规划和年度生产任务搞好退耕还林作业设 计，把任务落实到山头地块，落实到农户。
退耕还林作业设计由具备林业勘察设计资质的单位编制，县（区）林业主管部门审核后报市 林业主管部门审定批复，并报省林业厅备案。
退耕还林作业设计必须在年度计划下达后一个月内完成。退耕还林作业设计一经批复，不得 随意变更，确需变更的，须按原申报程序报批。
第十四条各县（区）退耕还林进行林种设计时，要在保证整体生态效益 的前提下，可以适当发展经济林、用材林等；以县（区）为单位核算，生态林比例不得低于 80%。
各县（区）可以根据不同的地域条件设计适宜的树种、林种，实行针阔混交、乔灌混交和林 草间作。生态林以刺槐、杨柳、侧柏、油松、落叶松、沙棘等为主，经济林以苹果、梨、桃 等为主，提倡营造核桃、山杏、花椒、枣、柿、桑等生态、经济林兼用树种，但初植密度不 应低于120株/亩；大力推广国槐、楸树、椿树等乡土树种，使优良品种使用率达到80%以上 。
西北部干旱、半干旱地区应以种植耐旱灌木（草）、恢复原有植被为主；以间作方式植树种 草的，应当间作多年生草本，主要树种应达到国家规定的密度标准。
第四章种苗供应
第十五条全市要加快种苗基地建设步伐，充分发挥市中心苗圃、县（区 ）标准化苗圃和国营林场、苗圃的主渠道作用，逐步实行基地化育苗、合同制育苗和定向育 苗。
要鼓励集体、企业和个人采取多种形式培育种苗，扩大种苗生产能力。
第十六条企业和公民个人生产、销售林木种子和苗木必须有林业部门出 具的标签、质量检验证和检疫证，凡不具有“一签两证”的种子、苗木不得用于育苗、造林 。
市、县（区）森防、种苗管理部门要做好种苗生产全过程的质量管理、检查验收及检疫等工 作。
第十七条各县（区）退耕还林所用种苗必须在本县（区）或本市范围内 解决，就地培育、就近调剂，尽量使用乡土树种、抗逆性强的树种和新品种。严禁等外苗出 圃造林，禁止跨省区调运造林苗木。
第五章工程管理
第十八条退耕还林工程实行目标责任制。项目责任人要全面负责工程数 量、质量、效益和管理。
相关技术组织和技术人员通过与项目责任人订立技术合同，负责技术指导和技术服务，并依 据合同兑现报酬和奖罚。
第十九条造林施工前，县（区）人民政府或者其委托的乡（镇）人民政 府应当与退耕还林的土地承包经营权人签订退耕还林工程建设合同。退耕还林工程合同应当 具备下列主要内容： （一）退耕还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；
（二）种苗来源和供应方式；
（三）造林成活率及其保存率；
（四）补助粮款的兑现标准和方式；
（五）管护责任；
（六）合同期限及违约责任。
第二十条退耕还林工程承包人要严格按照设计施工，做到秋整春栽，夏 整秋栽。
工程整地以保留原生植被和不造成新的水土流失为前提，禁止全垦和炼山。宜林荒山、荒沟 、荒滩采用穴状、鱼鳞坑、带状整地方式；退耕还林地除以上整地方式外，还采用网格状整 地和水平阶整地等方式。
第二十一条各县（区）、乡（镇）在造林前要对施工人员统一进行技术 培训，在技术人员的指导下统一栽植或分户栽植，并要积极推广容器苗造林、带土栽植、径 流集水、泥浆蘸根、修枝剪叶、截杆造林等实用技术，大力提倡专业队造林和承包造林。
第二十二条退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计 和合同的要求在宜林荒山荒地造林。
第二十三条市政府林业部门要组织工程技术人员对各县（区）退耕还林 工程作业设计、整地、种苗、栽植、管护、投资等环节进行跟踪监控、督导和评价，提高工 程质量。
第二十四条市、县（区）政府财政要安排必要的资金，保障退耕还林工 程作业设计、检查验收、工程监理和档案管理、图表卡证制作等管理费用。
第二十五条退耕还林工程要逐项建立管理卡、汇总表、供应证、管理图 制度，及时绘制1：50000的退耕还林成效图，实行图示管理，凡是造林保存地块要按面积、 林种逐块标注上图；建立退耕还林数据信息系统，实行网络化管理。要以户建卡，以村建帐 ，按乡（镇）统计，逐级上报，做到市管到村、县（区）管到户，档案分类明晰，专人管理 。
第六章检查验收
第二十六条全市退耕还林工程检查验收每年分春、秋两次进行。实行定 点、定人、定责的工作责任制。
第二十七条检查验收的主要内容包括：
（一）档案管理。对县（区）、乡（镇）工程设计文件、图、表、册、卡与相关资料及其建 档情况进行全面检查，要求设计合理、图表齐全、档案完整；
（二）面积核实。县（区）在造林结束后，逐户进行核实，建档立卡。市政府按抽查的面积 和图表档案进行实地丈量，面积核实率应达到100%；
（三）造林成活率。除不可抗拒的自然灾害影响外，成活率≥85%为合格面积,84—41%为补 植面积，≤40%为不合格面积；
（四）历年造林保存。退耕还林后从第二年起每年秋季进行一次保存率验收，退耕还林保存 率必须达到100%，荒山造林保存率必须达到95%以上，连续两年保存率达不到要求的农户应 停止粮款兑付，限期整改；
（五）政策兑现情况；
（六）林权证发放情况；
（七）抚育管护情况。
第二十八条检查验收采取县（区）自查、市级复查的制度。
（一）县（区）自查由县（区）人民政府组织，进行全面检查。面积核实检查于每年6月底 前完成，自查成果以县（区）人民政府文件上报市人民政府，抄送市林业行政主管部门，申 请市级检查，并给退耕还林者签发验收合格证明。自查报告应包括以下内容：
1、退耕还林工程实施情况。
2、自查工作概况。
3、自查结果。分述年度工程实施和年度补植的退耕还林和宜林荒山荒地造林施工面积、合 格面积、合格率；分林种（生态林、经济林）、植被类型（乔、灌、草）、树种的自查数据 ；管理指标数据；按年度分述历年退耕还林的保存面积、保存率。
4、分析评价。用实例和数据，分析评价退耕还林工程实施情况。
5、问题、对策及建议。
6、附表、图及数据库（统计到村、林班）。
（二）市级复查为抽样检查，由市人民政府组织，在各县（区）自查的基础上进行复查复验 ，复查成果经市人民政府审核同意后，上报省人民政府。
（三）县（区）和乡（镇）检查验收后，由市林业行政主管部门排出名次，报市人民政府审 核后，予以通报。
（四）检查验收实行定点、定人和“谁检查、谁签字、谁负责”的工作责任制。
第二十九条检查验收合格后，由县（区）级人民政府依照森林法和有关 规定发放林权证。
第七章抚育管护
第三十条各级人民政府要加强对退耕还林植被的管护工作，逐级落实管 护责任。
第三十一条土地承包经营权人在退耕后具有管护的义务和责任，在不能 履行时，可采取交纳管护费等形式履约。
第三十二条按照“谁退耕，谁经营，谁受益”的原则，农民承包的退耕 还林地承包期可以延长至70年，允许依法继承、转让，到期后按有关法律法规执行。
第三十三条县（区）、乡（镇）人民政府根据本地实际，可以实行统一 管护，落实管护责任、管护措施、管护人员和管护报酬。
第三十四条实行封山禁牧、舍饲圈养，禁止林粮间作、复耕和从事滥采 、乱挖等破坏植被的活动。
第三十五条承担管护任务的单位和个人，应当根据培育目的和林木生长 特点，采取各种抚育措施。
第八章资金管理
第三十六条退耕还林专项资金包括生活补助费和种苗造林补助费。生活 补助费是指国家给退耕户用于医疗、教育等必要的开支，每退一亩耕地，补助20元，补助年 限为还草2年，经济林5年，生态林暂定8年。种苗、造林补助费是国家提供的退耕还林、宜 林荒山荒地造林的种苗和造林补助款，只能用于种苗、造林补助和封育管护等支出，不得挪 作他用。补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。
第三十七条退耕还林工程专项资金实行县（区）、乡（镇）财政专户存 储、专款专用、单独建帐、独立核算、封闭运行的管理办法。
第三十八条退耕还林种苗、造林补助费由县（区）财政部门根据林业部 门种苗供应、造林进度及时拨付实施单位；生活补助费由县（区）财政部门根据粮款兑现计 划拨付到乡级财政，乡（镇）财政所根据验收后签发的退耕还林粮款供应证和农户身份证及 时兑付给退耕户。建立健全会计帐务、管理台帐，严格按程序兑付。
第三十九条各级财政部门对退耕还林补助款的使用和管理情况要进行监 督检查，上级有关部门监督检查时，要如实提供退耕还林资金的会计凭证、帐薄和其他会计 资料及有关情况。
第九章粮食供应
第四十条退耕还林补助粮食的管理和供应工作由各级粮食部门全面负责 。粮食供应单位根据验收后签发的退耕还林粮款供应证和农户身份证及时将补助粮供应给退 耕户。农户每退一亩耕地补助100公斤粮食。补助年限为：还草2年，经济林5年，生态林暂 定8年。粮食种类为小麦和玉米，供应小麦和玉米的比例为8:2。
第四十一条给退耕户供应的粮食必须达到国家规定的质量标准，对退耕 户只能供应粮食实物。
对应税的退耕地，自退耕之年起，对补助粮食达到或超过退耕之前原常产水平的，可从补助 款中先扣除农业税部分后再将补助粮食发放给退耕户。停止粮食补助后，不再对退耕地征收 农业税。
第四十二条为退耕户供应粮食的企业必须建立健全粮食供应台帐，按月 向县（区）级财政、计划、粮食、林业和农业发展银行报送退耕还林粮食供应月报，月报应 载明供应粮食的数量、质量、品种、购进成本、销售价格、调运费用开支等情况。
第四十三条各级粮食部门对退耕还林补助粮食的管理和供应情况要进行 监督检查，上级有关部门监督检查时，要如实提供粮食供应台帐、表册及相关资料。
第十章奖惩
第四十四条各级政府应当对在退耕还林工程建设中有下列显著成绩的单 位和个人给予表彰奖励：
（一）连续三年工程建设按作业设计施工率、整地率、任务完成率、面积核实率均达到100% ，合格造林面积90%以上；历年造林保存率：退耕还林达到100%，荒山造林达到95%以上；造 林种苗质量达标率100%的。
（二）政策兑现好，没有截留、挤占、挪用、抵顶补助资金，补助粮食质量符合国家规定 标准，没有折价或变相收购现象，群众满意，无上访、申诉情况发生的。
（三）工程管理规范，工程档案清楚，图表卡内容齐全，检查验收细致认真，结果真实可靠 ；抚育管护率100%；当年退耕还林面积确权颁证率达到50%以上，第二年达到100%的。
第四十五条经检查验收质量和管理不达标的，予以通报批评，并调减下 年度计划任务；连续两年检查验收不合格的县（区），暂停工程建设资格。
第四十六条面积保存率达不到国家规定标准的，责令补植补造外，暂停 兑付国家补助粮款，直至检查验收合格。
第四十七条除不可抗拒的自然灾害外，有下列情况之一的，视为发生质 量事故：
（一）未按要求完成退耕还林工程建设任务的；
（二）当年造林成活率低于40%的；
（三）经第二年补植成活率仍未达到85%的；
（四）造林株数保存率低于80%或郁闭度小于0.2的。
第四十八条质量事故分为三级：
（一）一般质量事故：退耕还林连片造林质量事故面积在33.3公顷以下，或者荒山荒地连片 造林质量事故面积在66.7公顷以下；
（二）重大质量事故：退耕还林连片造林质量事故面积在33.4公顷以上66.7公顷以下，或者 荒山荒地连片造林质量事故面积在66.8公顷以上333.3公顷以下;
(三)特大质量事故：退耕还林连片造林质量事故面积在66.8公顷以上，或者荒山荒地连片造 林质量事故面积在333.4公顷以上。
第四十九条国家机关工作人员由于下列原因之一造成第四十七条规定情 形之一的，应分别追究相关单位和直接责任人的行政责任：
（一）不按技术规程进行造林作业或不按作业设计组织施工的；
（二）使用假、冒、伪、劣种苗造林或不按规定程序起运栽植，造成苗木质量下降的；
（三）在造林检查验收工作中弄虚作假的；
（四）未建立管护责任制或管护责任制不落实造成造林地毁坏严重的；
（五）虚报造林数量和质量的；
（六）其他人为原因造成质量事故的。
第五十条国家机关工作人员在退耕还林工程建设中有下列行为之一的， 给予行政处分：
（一）挤占、截留、挪用退耕还林资金的；
（二）弄虚作假、虚报冒领补助粮款的；
（三）利用工作之便收受他人财物的；
（四）向退耕还林者分摊粮食调运费的；
（五）不及时向持有验收合格证明的退耕还林者发放补助款的；
（六）将补助粮食折算成现金发放给农民或发放质量不合格粮食的；
（七）退耕还林验收合格后未给供苗者结算种苗费的。
国家工作人员以外的其他人员有前款第（二）项行为的，由县（区）级以上林业行政主管部 门依据《退耕还林条例》第五十七条的规定，责令退回所冒领的补助资金和粮食，处以冒领 资金额2倍以上5倍以下的罚款。
第五十一条采取不正当手段垄断种苗市场，或者哄抬种苗价格的，由工 商行政管理机关依照反不正当竞争法的规定自理，反不正当竞争法未作规定的由工商行政管 理机关依据《退耕还林条例》第五十九条的规定，处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。
第五十二条销售、供应未经检验合格的种苗或者未附具标签、质量检验 合格证、检疫合格证的种苗的，由县（区）级以上林业、农业行政主管部门或者工商行政管 理机关依照种子法的规定处理；种子法未作规定的，由县（区）级以上林业、农业行政主管 部门依据《退耕还林条例》第六十条的规定，处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。
第五十三条供应补助粮食的企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准 的补助粮食的，由县（区）级以上粮食行政管理部门责令限期改正，依据《退耕还林条例》 第六十一条的规定，可处以非法供应的补助粮食数量乘以标准口粮单价1倍以下的罚款。
供应补助粮食的企业将补助粮食折算成现金额、代金券支付的，或者回购补助粮食的，由县 （区）级以上粮食行政管理部门责令限期改正，依据《退耕还林条例》第六十一条的规定， 可处以折算现金额、代金券额或者回购粮食价款1倍以下的罚款。
第五十四条退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施 范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被活动的，由县（区）级以上林业、农业、水利行政主 管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。
第五十五条本办法第五十条至第五十四条所列违法行为情节严重构成犯 罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十一章附则
第五十六条本办法由市林业局负责解释。
第五十七条本办法自发布之日起执行。
平凉市退耕还林工程信息档案管理办法（试行）
（2003年7月19日市政府第13次常务会议讨论通过）
第一章总则
第一条为了规范退耕还林工程信息档案管理工作，逐步实现造林工程定 位化管理,动态化监测,网络化传输，确保退耕还林政策兑现的连续性和工程项目健康顺利进 行。根据国务院《退耕还林条例》和国家、省上有关退耕还林工程管理的各项规定，结合我 市实际，制定本办法。
第二条全市实施退耕还林的县（区）、乡（镇）和有关业务行政主管部 门的信息档案管理工作，适用本办法。
第三条退耕还林信息档案管理必须坚持以下原则：
（一）专人管理，责任明确；
（二）市、县（区）、乡（镇）对口，数据一致；
（三）资料齐全，真实准确；
（四）分类清楚，管理有序；
（五）填写规范，清晰整洁。
第四条退耕还林工程档案管理实行“一卡一证一图一表”制，即：《退 耕还林工程管理卡》、《退耕还林补助粮款供应证》、《退耕还林工程分户统计表》，由乡 （镇）政府负责，村委会逐户建立，县（区）、乡（镇）、村分级汇总；《林业生态工程建 设管理图》以县为单位，在每年自查工作结束后，对核实合格面积逐小班调绘，一图到底， 逐年续绘。
第二章管理机构与职责
第五条对退耕还林工程主要质量指标数据实行分级管理，省上管理到乡 （镇），市上管理到村，县（区）管理到农户。
第六条全市各级应加强对退耕还林工程信息档案管理工作的组织领导， 市、县（区）林业、粮食、财政部门和各乡（镇）应确定一名领导负责档案管理工作。
第七条建立市、县（区）、乡（镇）和村社四级退耕还林工程信息档案 资料管理体系。市、县（区）林业、粮食、财政部门根据各自职责分工，分别负责退耕还林 工程建设档案、粮食补助档案和现金补助档案资料的管理；乡（镇）林业站、粮管所、财政 所负责本乡退耕还林信息档案资料的收集、整理和归档工作；退耕还林工程村负责本村退耕 还林有关档案资料的管理工作。
第八条市、县（区）林业、粮食、财政部门和各乡（镇）林业站、粮管 所、财政所都必须确定专职或兼职档案管理员，分别报市、县（区）林业主管部门备案，各 工程村由村委会主任兼任退耕还林档案管理员。档案管理人员相对固定，不得随意调整，确 需变动的，应征得上级主管部门的同意，并做好交接工作，健全交接手续，确保档案资料的 连续性和完整性。
第九条市、县（区）、乡（镇）、村四级档案管理必须设立专门的档案 室，建立档案专柜，市、县（区）林业、财政、粮食部门必须配备微机，实现退耕还林档案 资料微机化管理，退耕还林累计面积在5000亩以上的乡（镇）应配备微机等必要设备，提高 档案管理水平。
第十条各级档案管理人员必须履行好以下职责：
（一）及时收集和整理退耕还林工程实施全过程各类图、表、册、卡、证等资料信息；
（二）及时搞好退耕还林信息资料立卷装订归档工作；
（三）及时向上级报送退耕还林工程信息、管理情况和自查报告。
第三章资料收集与归档
第十一条退耕还林工程档案管理要按照有关档案管理的规定、程序收集 整理归档，必须做到上下一致、资料齐全、详实可靠、科学规范、分门别类、信息化管理。 卡、证、表等一律用钢笔填写，不得用铅笔或其他书写工具填写，内容填写要清晰工整、完 整准确，不得漏项缺项。
第十二条退耕还林档案管理资料分部门管理，各部门应当根据职能分工 建立健全各类档案资料。
（一）市林业行政主管部门档案资料包括下列内容：
1、国家、省上有关退耕还林的法规、办法及主要政策性文件，市委、市政府制订的有关政 策及规范性管理文件；退耕还林工程建设领导机构有关文件、批复；省、市退耕还林工程年 度计划任务，粮款兑现指标下达文件、立项文件或报告等文书资料；退耕还林工程各类经费 的拨付下达文件；
2、市级退耕还林工程建设总体规划方案、规划图，年度实施方案、作业设计方案和批复等 ；
3、县（区）级自查验收资料，市级复查验收图、各年度成果续绘图、复查验收统计表和报 告，国家、省上检查验收等资料；
4、退耕还林工程各类信息月报、季报、半年报、年报等资料：
5、退耕还林工程建设阶段性或年度实施情况总结报告，有关退耕还林专项调查资料，图片 、音像资料，有关档案查阅、新技术、新品种引进、试验、示范和退耕还林工程效益监测等 资料；
6、退耕还林工程执法检查、资金使用审计、政策兑现情况检查资料；
7、退耕还林来信来访、案件查处以及奖惩等有关资料。
（二）市粮食行政主管部门档案资料包括以下内容：
1、国家、省上有关退耕还林的法规、办法及主要政策性文件，省、市退耕还林年度计划任 务、粮款兑现指标下达文件；
2、分乡（镇）补助粮食发放统计资料；
3、年度粮食补助兑现情况督查、检查资料；
4、年度粮食补助使用、粮源组织调运情况总结报告；
5、补助粮食兑现、粮食安全专题调研资料以及基层粮管所粮食库存情况；
6、退耕还林来信来访、案件查处等资料。
（三）市财政行政主管部门档案资料包括以下内容：
1、国家、省上有关退耕还林的法规、办法及主要政策性文件，省、市退耕还林年度计划任 务、粮款兑现指标、种苗补助等资金拨付下达文件；
2、县（区）现金拨付凭证，分乡（镇）生活补助发放统计资料；
3、年度现金补助兑现情况督查、检查资料；
4、年度现金补助拨付使用情况总结报告；
5、退耕还林来信来访、案件查处等资料。
（四）县（区）林业行政主管部门档案资料包括下列内容：
1、退耕还林工程建设领导机构有关文件、批复；国家、省、市有关退耕还林工程建设主要 文件，县（区）委、县（区）政府制订的相关政策及规范管理的意见；省、市、县（区）退 耕还林工程年度计划任务，粮款兑现指标下达文件、立项文件或报告等文书资料；
2、县（区）级退耕还林工程建设总体规划方案、规划图，年度实施方案、作业设计、设计 图，立项标准文本、批复；
3、种苗筹集调运发放资料，种苗资金拨付及使用管理情况等资料；
4、县（区）级自查验收图、各年度成果续绘图、自查验收统计表、退耕还林管理卡，国家 、省、市核查验收等资料；
5、退耕还林粮款供应证登记发放清单、林权证发放统计表；
6、年度实施情况总结报告，图片、音像资料，有关档案查阅、新技术、新品种引进、试验 、示范和退耕还林工程效益监测等资料；
7、退耕还林来信来访、案件查处以及奖惩等有关资料。
（五）县（区）粮食行政主管部门档案资料包括下列内容：
1、国家有关退耕还林工程建设政策性文件，省、市县（区）退耕还林年度计划任务、粮款 兑现指标下达文件；
2、退耕还林县（区）级自查验收结果资料，退耕还林管理卡；粮食补助分乡（镇）、分村 组分户登记清单、统计台帐；
3、年度粮食补助使用、粮源组织调运情况总结报告。
（六）县（区）财政行政主管部门档案资料包括以下内容：
1、国家退耕还林政策性文件，县(区)政府相关规范文件，省、市、县（区）下达的年度退 耕还林工程建设计划任务，粮款兑现指标、种苗补助等资金拨付下达文件；
2、退耕还林县（区）级自查验收结果资料，现金补助分乡（镇）拨付凭证、统计台帐；
3、年度现金补助拨付使用情况总结报告。
（七）乡（镇）或乡（镇）林业站档案资料包括下列内容：
1、国家有关退耕还林政策文件、县（区）级制订的相关政策文件、退耕还林工程县乡领导 机构有关文件；县（区）下达的退耕还林工程建设年度计划任务、粮款兑现指标、立项批复 文件；
2、退耕还林工程乡（镇）总体规划方案、规划图，年度规划作业设计、设计图，退耕地现 状调查表，经过批复的立项标准文本；
3、种苗接收或调运发放到户花名册，乡（镇）人民政府与退耕户签订的退耕还林合同；
4、退耕还林工程乡（镇）自查验收图、各年度成果续绘图、自查验收统计表、退耕还林管 理卡，市、县（区）检查验收图、表、卡等资料；
5、退耕还林粮款供应证登记发放清单、粮款供应台帐、林权证发放统计表；
6、乡（镇）退耕还林年度实施总结报告，有关档案查阅等资料。
（八）乡（镇）粮管所档案资料包括下列内容：
1、国家有关退耕还林政策性文件，县（区）级制定的相关文件，县（区）下达到乡（镇） 的年度退耕还林工程建设计划任务、粮款兑现指标等文件资料；
2、退耕还林县（区）级自查验收结果资料，粮食补助分户发放登记花名册、分户供应台帐 、分户签名盖章领取的粮油销售原始票据（一户一票）；
3、本乡（镇）年度粮食补助使用、粮源组织调运情况总结报告。
（九）乡（镇）财政所档案资料包括以下内容：
1、国家退耕还林政策性文件，县(区)级相关规范文件，县（区）下达的年度退耕还林工程 建设计划任务，粮款兑现指标文件；
2、县（区）财政拨入本乡（镇）退耕还林现金补助的拨款凭证，乡（镇）财政所拨付到现 金兑现专户的拨付凭证，退耕农户分户签名盖章领取的现金补助花名册、分户建立的现金补 助台帐；
3、本乡（镇）年度现金补助情况总结报告。
（十）退耕还林工程村应建立以下档案资料:
1、国家退耕还林政策、县（区）级相关规范政策、管理办法等资料；
2、本村土地利用现状、林业发展现状、退耕还林年度完成情况统计表等资料；
3、乡（镇）政府与农户签订的退耕还林合同、经过县（区）、乡（镇）审核的退耕还林管 理卡、粮款补助兑现公示情况等资料。
（十一）退耕还林的农户应持有与乡（镇）政府签订的退耕还林合同、退耕还林管理卡、粮 款供应证、林权证。
第四章检查与考核
第十三条退耕还林工程信息档案管理工作纳入县（区）、乡（镇）和相 关部门退耕还林年度目标管理责任考核，由市政府组织有关部门结合年度退耕还林工程考核 ，对相关部门以及县（区）的档案管理，严格按退耕还林工程建设目标责任考核意见考核兑 现；对档案管理混乱、资料不齐全、填写不规范的县（区）或部门，责令限期整改完善，不 限期整改的，要在全市通报批评。
第十四条对因档案管理混乱、档案不完整造成退耕还林政策落实不到位 或错兑、漏兑；不认真填写工程管理表、卡，不按要求逐年续绘县（区）级林业生态工程管 理图的，要视情节轻重程度，追究其主要行政领导、分管领导以及行政主管部门负责人和有 关责任人的责任。
第十五条本办法由市林业局负责解释。
第十六条本办法自发布之日起施行。
平凉市退耕还林工程政策兑现管理办法(试行)
（2003年7月19日市政府第13次常务会议讨论通过）
第一章总则
第一条为了规范退耕还林政策兑现管理，切实维护农民群众切身利益， 确保工程项目顺利实施和健康运行。根据国务院《退耕还林条例》、国发（2002）10号文件 《关于进一步完善退耕还林政策的若干意见》和省上有关规定，结合我市实际，制定本办法 。
第二条全市范围内实施退耕还林的县（区）、乡镇和有关业务行政主管 部门的政策兑现工作，适用本办法。
第三条各县（区）、乡（镇）人民政府对退耕还林补助粮、款兑现工作 负总责，主要领导为第一责任人，主管领导为直接责任人，市、县（区）粮食、财政部门具 体负责补助粮食和生活补助费的兑现工作，并承担相应责任。
第四条各县（区）、乡（镇）人民政府和业务行政主管部门应当严格执 行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，严格按照公开、公平、公正 和及时足额的原则，依据核定的退耕还林实际面积向土地承包经营权人提供补助粮食和生活 补助费，维护退耕还林农户的合法权益。
第五条市、县（区）林业行政主管部门具体负责提供退耕还林工程检查 验收结果，市、县（区）粮食部门具体负责退耕还林补助粮食的调运和兑现，市、县（区） 财政部门具体负责退耕还林生活补助费的拨付和兑现，各乡（镇）人民政府负责组织乡（镇 ）粮管所、财政所及时足额向退耕还林农户发放补助粮食和现金。市县（区）纪检、监察部 门负责退耕还林政策兑现的监督检查，依法查处违纪违法案件。
第二章政策兑现依据与程序
第六条退耕还林粮食和现金补助标准、年限按照国发（2002）10号文件 的规定执行。粮食、现金补助标准为：每亩退耕地每年补助原粮100公斤，每亩退耕地每年 补助现金20元；粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算，还经济林补助按5年计算，还生 态林补助暂按8年计算。
第七条退耕还林工程检查验收工作由县（区）人民政府统一组织，县（ 区）林业行政主管部门具体负责，验收结果作为政策兑现的直接依据。当年检查验收合格， 经省、市核查验收确认后，在当年省市下达的计划任务之内，列入退耕还林政策补助面积； 以后每年进行复查，对造林保存率达到标准的按补助标准和年限继续列入政策补助。
第八条纳入退耕还林政策补助的合格造林面积必须是承包到户的应税坡 耕地，属于集体、未承包到户、未计入应税面积的撂荒地还林的，以及以县（区）为核算单 位，对超过规定比例20%多种的经济林，只给种苗补助费，不享受粮款补助政策；在协商、 自愿的前提下，由农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁、承包退耕还林的，其利 益分配问题由双方协商解决。
第九条退耕还林补助粮食、生活补助费必须经检查验收合格后方可兑现 ，其发放方式为： （一）补助粮食。第一年经县（区）级自查后，按核查面积一次兑付；第二年起经省级检查 合格后一次性兑付。
（二）生活补助费。第一年经县（区）级自查后，按核实合格面积一次性兑付；第二年起经 省级核查合格后一次性兑付。
第十条退耕还林工程县（区）级自查验收合格并经确认的面积，由县（ 区）林业行政主管部门组织，以乡（镇）为单位，逐农户填写退耕还林管理卡和粮食现金补 助供应证，经农户签字盖章，乡（镇）政府初审，林业部门审查，财政、粮食部门审核后， 退耕农户本人持粮款供应证到本乡（镇）粮管所、财政所领取粮食、现金补助。
第十一条县（区）粮食、财政行政主管部门依据林业部门检查验收结果 和国家下达的当年退耕还林粮款补助指标，向乡（镇）粮管所、财政所下达拨付粮食、现金 补助，乡（镇）粮管所、财政所在粮食、现金补助拨付到位后20日内全额发放到退耕农户， 并要分户建立详实完整的粮款补助台帐、粮款兑现花名册。
第三章粮食和现金补助
第十二条退耕还林粮食和现金补助由县（区）政府统一组织，乡（镇） 政府具体负责，乡（镇）粮管所、财政所按规定期限足额兑现到退耕农户。现金补助由乡（ 镇）财政所负责直接发放到户，不得代扣代顶其他费用。乡（镇）粮管所对退耕农户只能供 应粮食实物，不得以任何形式将补助粮食折算成现金、代金券或面粉发放；供应补助粮食的 企业不得回购补助粮食；补助粮食必须达到国家规定的质量标准，严禁供应霉变、陈化粮。
第十三条退耕还林资金实行专户存贮、专款专用，任何单位和个人不得 挤占、截留、挪用和克扣；任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助现金和粮食。
第十四条退耕地属于农业税计税土地的，农业税的征收减免根据《退耕 还林条例》及有关政策规定，由县（区）农税征收机关制定具体实施细则，报上级有关部门 批准后执行。
第十五条退耕还林补助粮食坚持就近调运，就近供应的原则，调运费用 不得向退耕农户分摊。粮款供应证、管理卡、林权证等工本费按照有关规定统一标准收取， 乡村不得以任何理由加价或搭车收费，加重农民负担。
第十六条退耕还林地的林草权证颁发，经营期限和退耕地上的林木所有 权依照《退耕还林条例》第四十七条、四十八条的规定执行。
第四章监督与检查
第十七条退耕还林政策兑现纳入市有关业务行政主管部门的责任目标和 县（区）退耕还林目标管理责任状考核内容，市业务主管部门、县（区）政府主要负责人为 政策兑现管理第一责任人。每年由市政府组织纪检、监察、审计等部门对各县（区）粮款兑 现情况进行执法检查，每年审计、检查不得少于二次。主要检查内容为：
（一）、县（区）、乡（镇）、粮管所兑现台帐；
（二）、农户签字盖章花名册；
（三）、粮油销售发票等原始资料；
（四）、县（区）乡(镇)、财政所补助现金拨款凭证和农户领款花名册；
（五）、林权草证颁发情况。
（六）、走访农户调查粮款补助实际兑现到户情况。
第十八条逐步实行退耕还林工程监理制。市政府聘请的退耕还林工程稽 查员，采取明查和暗访相结合的方式，重点对粮款政策兑现情况进行监督检查，检查情况可 直接向市政府报告。
第十九条实施退耕还林的乡（镇）和村组应当建立退耕还林公示制度， 结合政务、村务公开，每年在粮款补助指标下达拨付后5日内，将退耕户的退耕还林验收合 格面积、造林树种、补助粮食和现金的数量等情况进行公示，接受群众监督。纪检、监察、 林业、粮食、财政等部门要公开举报电话，设立举报箱，及时受理群众来信来访。
第五章处罚
第二十条退耕还林补助粮款兑现实行责任终身追究制。国家工作人员在 退耕还林政策兑现过程中违反《退耕还林条例》有关规定，有下列行为之一的，依据《退耕 还林条例》第五十七条的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分 ：
(一) 挤占、截留、挪用退耕还林现金补助资金或克扣粮食补助的；
(二) 弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的；
(三) 利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。
国家工作人员以外的其他人员有弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的，依照刑法关于诈骗 罪或者其它罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县(区)级以上人民政府林 业行政主管部门列入林业行政案件查处，责令退回所冒领的补助资金和粮食，处以冒领资金 额2倍以上5倍以下的罚款。
第二十一条有关领导或领导班子集体指令或授意乡(镇)粮管所、财政所 挤占、挪用、截留粮款补助，用于支付其他费用或者代扣代缴抵顶农业税以外的税费，造成 粮款补助不能及时足额兑现到户的，依法给予直接责任人及退耕还林工程建设第一责任人以 党纪、政纪处分。
第二十二条供应补助粮食的企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准 的霉变、陈化粮的，由县(区)以上人民政府行政管理部门责令限期改正，并处以非法供应补 助粮食数量乘以标准口粮单价1倍以下的罚款。供应补助粮食的企业将补助粮食折算成现金 或者代金券等形式支付的，由县(区)级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正，并处 以折算现金额、代金券1倍以下的罚款。
第二十三条退耕还林工程因封山育林和抚育管护措施不落实，造林成活 率低于85%、保存率低于95%的地段，在县(区)级检查验收下发2次补植补造通知书后仍然达 不到合格造林标准或限期不能弥补完善的，由县(区)林业行政主管部门向工程村和相关农户 下发退耕还林工程不合格面积剔除通知书，终止兑现粮款补助，并要列入林业行政案件依法 追回已享受的补助粮款。在通知书下发60日之内，退耕还林农户对决定内容不服的，可以向 上级林业行政主管部门申请复议。
第二十四条退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目范围 内从事滥采、乱挖等破坏地表植被活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或 者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县（区）级以上人民政府林业 、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。
第二十五条本办法由市林业局负责解释。
第二十六条本办法自印发之日起执行。
平凉市退耕还林工程建设目标责任制考核办法（试行）
（2003年7月19日市政府第13次常务会议讨论通过）
第一条为了全面贯彻落实国家、省上关于退耕还林工程实行目标责任制 考核的要求，根据国务院《退耕还林条例》、《甘肃省退耕还林工程建设目标责任制考核意 见》及有关退耕还林政策，结合我市实际，特制定本考核办法。
第二条凡承担全市退耕还林工程建设任务的县(区)人民政府和关山林业 管理局，均适用于本办法。
第三条退耕还林工程建设责任制考核应遵循下列原则：
(一)坚持公开、公平、公正、全面的原则；
(二)坚持生态优先，兼顾农民利益和地方经济发展的原则；
(三)坚持建设与保护并重，防止边治理边破坏的原则：
(四)坚持政策引导和农民自愿退耕相结合，尊重农民意愿，尊重自然规律的原则。
(五)充分体现“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施和“林权是核心， 给粮是关键，种苗要先行，干部是保证”几个主要环节。
第四条市政府成立由市退耕还林领导小组组长任组长，退耕还林领导小 组成员单位主要负责人为成员的退耕还林工程建设目标责任制考核领导小组，领导小组办公 室设在市林业局，具体考核全市范围内的退耕还林工作。各县(区)及林管局也要成立相应的 考核机构，制定详细具体的考核办法，对所辖区域内的退耕还林工程建设每年进行一次全面 的考核检查，兑现奖罚。
第五条退耕还林工程建设目标责任制考核的主要内容包括：
(一)造林面积。包括当年退耕还林还草工程任务完成率、荒山荒地造林任务完成率、历年造 林工程面积核实率。
(二)建设质量。包括总体规划和年度实施方案编制、作业设计；当年工程任务完成率和造林 合格率；补植率及历年工程保存率；科学整地情况、种苗质量和栽植质量。
(三)工程管理。包括工程监理、检查验收、确权颁证、抚育管护、档案管理以及退耕还 林合同、退耕还林管理卡、补助粮款供应证、分户统计表和县(区)林业生态工程管理图续绘 情况。
(四)政策兑现。包括补助粮款足额兑现到户、粮食质量、造林种苗补助费拨付到位和管 理使用情况等。
第六条退耕还林工程建设目标责任制考核由考核领导小组负责，结合年 终农村工作考核，组织有关部门采用现场查看、听取汇报、翻阅档案资料和走访群众相结合 的形式，逐县(区)进行考核检查。
第七条市政府根据考核结果，对做出下列成绩的县(区)政府给予表彰奖 励。
(一)连续三年工程建设按作业设计施工率、整地率、任务完成率、面积核实率达到100％， 合格造林面积90％以上，历年退耕还林保存率达到100％，荒山造林保存率达到95％以上， 造林苗木质量达标率100％。
(二)政策兑现好，没有截留、挤占、挪用、克扣、抵顶补助资金；补助粮食质量符合国 家规定标准，没有折价抵顶税费或变相收购现象，群众满意，无上访、上诉情况发生。
(三)工程管理规范，工程档案资料清楚，图表卡内容齐全，检查验收细致认真，结果真实可 靠；抚育管护率100%；当年退耕还林工程确权发证率达到50％以上，第二年达100％。
(四)当年退耕还林工程建设综合考核在全省实施的县(市、区)中排名前五名。
第八条有下列一种或几种情况的，年终在农村责任目标考核中实行一票 否决，相应调减下年计划任务，并视其情节轻重，分别给予其主要领导和分管领导及有关责 任人以警告、记过、记大过、降级、撤职和开除公职等行政处分，触犯刑律的，由司法部门 追究刑事责任。
(一)没有将退耕还林工程建设纳入政府重要议事日程，领导和协调工作制度不完备，机 构不健全，人员不落实，或部门协作不好，扯皮现象严重；有关领导对本行政区域内的退耕 还林工程建设存在严重失职和渎职行为，造成经济损失超过10万元的。
(二)档案管理混乱，档案不完整，造成错兑漏兑；不认真填写工程管理表卡，不按要求逐年 续绘县(区)级林业生态工程管理图；不按技术规程检查验收，故意降低检查验收标准，使验 收结果与实际情况误差超过10％；封山禁牧措施不力，工程区域毁林毁草开垦、乱砍滥伐林 木、滥采植物和药材、滥牧现象没有得到有效制止的。
(三)作业设计率达不到100％或不按批复的作业设计施工；跨省区调运苗木或使用假冒、伪 劣种苗，造成质量事故；除不可抗拒的因素，当年工程任务完成率低于90％；退耕还林面积 核实率低于90％；核实面积合格率低于80％；退耕还林历年保存率低于95％，荒山造林低于 90％的。
(四)在市级补助粮款政策兑观文件下发30个工作日内，粮款供应证和退耕还林管理卡签 发到农户率以及粮食和现金兑现入户率低于70％，40个工作日内达不到100％；经县(区)级 自查验收后，不向退耕还林农户颁发林权证书；截留、挪用、挤占、克扣、抵顶退耕还林工 程粮款补助资金；故意将陈化粮、霉变粮供应给农民或将粮食折算成现金发给农民；未经省 、市人民政府批准，擅自将节余的国家补助粮食折价款挪作它用的。
(五)对本行政辖区内发生的破坏退耕还林成果案件查处率达不到95％以上，或对群众上 访上诉置之不理，使之越级上诉，造成恶劣影响的。
第九条本办法由市林业局负责解释。
第十条 本办法自发布之日起施行。
平凉市造林质量事故行政责任追究办法（试行）
（2003年7月19日市政府第13次常务会议讨论通过）
第一条为了提高造林质量、巩固造林成果，防范造林质量事故，加速培 育森林资源，依据《国家林业局关于造林质量事故行政追究制度的规定》、《甘肃省造林质 量管理及事故行政责任追究办法（试行）》，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法所称造林是指实施国家退耕还林工程、天然林保护工程、 三北防护林体系建设工程以及国家、省、市规划确定的其它林业建设工程，连片面积在10亩 以上的宜林荒山、荒地、退耕还林地及其它宜林地上的人工造林和补植、补造，绿色通道林 带、农田林网、四旁树按株数折算后面积达到10亩以上的造林。
第三条国家、集体、国有企业等各种造林和面积在1000亩以上的飞播造 林以及封山育林必须执行本办法。外商、民营和个体经营的造林可以参照本办法的规定执行 。
第四条各级政府主要领导为本行政区造林质量第一责任人，主管领导为 直接责任人。
造林项目责任人对造林的数量、质量、管理负全责。
技术人员要与项目责任人签定承包合同，负责技术指导和服务，依据合同兑现报酬和奖罚。
第五条造林项目按照国家规定的基本建设程序进行管理，按批准的建设 项目组织设计，按设计组织施工，按标准组织验收。
第六条造林作业设计以批准的造林总体规划和年度实施方案为依据，以 县（区）为单位分工程项目编制，以造林小班为单元进行设计。
第七条造林作业设计由具有资质的设计单位进行编制，由县（区）林业 主管部门审核后，报市林业主管部门审定批复；作业设计一经批复，不得随意变更，确需变 更的，须按原申报程序报批。
第八条森林保护及配套基础设施建设要与造林工程同步规划，同步设计 ，同步施工，同步验收。
第九条作业设计要按照先易后难、集中连片、突出重点和整体推进的原 则，以山系布局，整流域治理，突出设计施工规模。除特殊情况外，每处设计施工点集中连 片的最低规模为退耕还林100亩，荒山造林200亩，飞播造林和封山育林1000亩。
第十条生态林应优先设计优良乡土树种和耐旱树种，营造针阔、乔灌混 交林，禁止大面积设计纯林，各县（区）生态公益林的混交比例不得低于80%，新造林单个 无性系营造面积不得超过150亩，单块纯林面积不得超过1500亩，与纯林相邻的小班必须更 换树种。
第十一条每个工程项目的作业设计都要有设计单位负责人、技术负责人 的签字和单位盖章，在作业设计审批之前，各级林业主管部门要抽取一定比例的设计面积进 行现地复核，市级复核率不得低于20%。
第十二条坚持良种壮苗和就地造林、就近育苗，使用有质量检验证、检 疫证、出圃标签的一、二级苗木，禁止购买和使用无生产许可证、无经营许可证、无良种使 用证、无质量检验证、无病虫害检疫证的苗木；苗木的起苗、分级、运输、假植、栽植等工 序都必须有保质期，每一环节都须经林木种苗管理部门和造林工程监理人员、项目技术人员 现场把关签字；从外市（地、州）调入本市用于造林的林木种苗，必须报市林木种苗管理部 门备案。
第十三条整地要按照作业设计进行施工，做到秋整春栽，夏整秋栽；禁 止全垦整地和炼山整地，宜林荒山、荒地采用穴状、鱼鳞坑、带状整地方式，退耕地除以上 整地方式外还可采用网格状整地方式，最大限度的保护原生植被，保证当年整地后水土不流 失。
第十四条积极推广容器育苗、带土栽植、覆膜覆土、径流集水、泥浆蘸 根、修枝剪叶、截杆造林等实用技术，使用生根粉、保水剂、抗旱造林粉等先进科技成果， 努力提高造林成活率。
第十五条造林地土壤含水量达不到造林苗木生理需求的，应采取灌溉造 林或抗旱措施，否则应换季造林。
第十六条积极提倡群众性整地，专业队造林。造林专业队的资质由县级 以上林业主管部门根据有关规定审查认定，并实行年审制。
第十七条国家投资在50万元以上的造林或基础设施建设项目，实行公开 招标，合同管理，合同文本由各县（区）林业主管部门统一制定。其内容应当包括造林面积 、作业方式、技术要求、验收程序、双方的权利和义务、违约责任及其它需要约定的事项。
第十八条凡由国家投资的造林项目，要聘请有造林监理资质的单位对承 建单位的施工质量进行全过程监督，确保施工质量符合设计要求；暂不能实行造林监理的， 县级林业主管部门要委派中级职称以上林业专业技术人员现场指导、监督，实行技术承包。
第十九条造林施工结束、造林当年、造林第二年和造林第三年，林业行 政主管部门要分阶段组织检查验收，签发施工合格证、造林质量合格证、抚育管护作业合格 证和造林验收合格证。
第二十条检查验收的主要内容有作业设计率、苗木合格率、面积核实率 、成活率、面积合格率、抚育率、管护率、混交率、保存率、建档率、检查验收率以及生长 情况、病虫鼠害情况、森林保护和配套设施建设情况等。
第二十一条检查验收分县（区）自查和市级抽查：
（一）造林当年，依据造林作业设计，由县（区）级人民政府组织全面自查，提出自查验收 报告，报市林业主管部门。
（二）在各县（区）上报的自查报告基础上，由市林业主管部门按照造林验收的有关规定组 织抽查，抽查比例为各县（区）上报造林合格面积的15%至20%。
第二十二条检查验收实行定点、定人和“谁检查，谁签字，谁负责”的 工作责任制；承担检查验收任务的单位在工作开展之前要对检查验收人员进行培训，检查验 收工作结束后，要对造林质量进行综合评价。
第二十三条县（区）、乡（镇）人民政府、国营林场应当组织有关部门 和单位建立护林组织，负责护林工作，在大面积林区增加护林设施，适地适时进行封山育林 ，加强新造林地保护，划定护林责任区，配备专职或兼职护林员，建立护林公约，组织群众 护林。
第二十四条每年造林工程结束后，各县（区）林业主管部门，要及时、 准确、全面上报当年造林执行情况。
第二十五条各级林业主管部门和国有林场，要按照国家档案管理的有关 规定，及时收集、整理造林各环节的文件及图面资料，建立健全造林技术档案，并确定专人 负责，坚持按时填写，不得漏记和中断，不得弄虚作假。
造林技术档案的内容包括造林设计文件图表、整地方式和标准、林种、造林树种、造林立地 条件、造林方法、密度、种苗来源、规格、抚育管理、病虫鼠害种类和防治情况，造林施工 单位、权属、施工日期、施工的组织、管理、检查验收和保存率检查情况，各工序用工量及 投资等。
第二十六条除不可抗拒的自然灾害原因外，有下列情形之一的，视为发 生造林质量事故： （一）连续两年未完成造林任务的；
（二）当年造林成活率低于40%的；
（三）由于管护上的疏漏，使羊畜践踏啃食或人为活动破坏幼林，造成幼林损失，保存率达 不到80%，或无望郁闭成林的；
（四）退耕还林后复耕复垦的。
第二十七条造林质量事故标准分为下列三级：
（一）国家重点林业工程（包括退耕还林工程、天然林保护工程、三北防护林建设工程等， 下同）造林质量事故面积500亩以下，其它造林质量事故面积1000亩以下的为一般事故； （二）国家重点林业工程造林质量事故面积在500亩以上1000亩以下，其它造林质量事故面 积在1000亩以上5000亩以下的，为重大质量事故；
（三）国家重点林业工程造林质量事故面积在1000亩以上，其它造林质量事故面积在5000亩 以上的，为特大质量事故。
第二十八条责任处理规定：
（一）连续两年未完成造林任务，或面积核实率达不到95%以上的县（区）、乡（镇）、林 业管理局和林场，对主要领导、分管领导和林业主管部门负责人给予行政警告处分。
（二）对不符合法律、法规和规章规定的造林项目予以批准的，对审批单位主管人给予行政 警告处分。
（三）未经审批单位批准随意改变项目计划内容而发生造林质量事故的，对县（区）、乡（ 镇）政府、林业管理局、林场主要领导、主管领导和林业主管部门负责人视其责任分别给予 行政警告、记过、记大过处分。
（四）不按科学进行设计，外业调查项目不齐全，面积量算不准确，林种、树种选择不当， 整地、造林密度、造林时间、技术措施不合理，因此而发生一般造林质量事故的，对设计负 责人、设计人给予行政警告处分，责令设计单位退还设计费；发生重大质量事故的，对设计 负责人、设计人员给予行政警告处分，取消设计资格，责
论经营者的安全保障义务
浙江海通联合律师事务所 胡勇军
内容提要：近年来，因宾馆、酒店、卡拉OK厅、银行等服务经营场所不安全导致消费者人身、财产权益受侵害的案件屡屡见诸于报端。虽然最高人民法院曾于2003年出台了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），确立了经营者的安全保障义务，明确了安全保障义务人的义务范围和责任界限。但由于个案案情的不同，经营者的安全保障义务也有所不同，相应地其应承担的责任也不同。本文就经营者的安全保障义务的内容、法律性质、责任类型、免责事由进行论述。
关键词：安全保障义务 主要内容 法律性质 责任类型 免责事由
一、安全保障义务的概念及法理依据
安全保障义务是一种法律在综合考虑了在调整商业活动的秩序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后依据诚信及公平原则确立的法定义务。具体是指经营者在经营场所对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全依法承担的安全保障义务。其义务主体为服务场所的经营者，包括服务场所的所有者、管理者、承包经营者等对该场所负有法定安全保障义务或者具有事实上控制力的公民、法人或其他社会组织。与此相对应的权利主体是：（1）消费者；（2）潜在的消费者；（3）实际进入该服务场所的任何人。该权利义务的主要内容是：在特定的服务场所，权利人的人身和财产安全应当得到保障，义务人应当对这种人身和财产安全履行相应的积极作为或者消极不作为义务。
经营者的安全保障义务的法理基础是社会活动安全注意义务。社会活动安全注意义务由诚实信用原则派生而来的，它来源于德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或者一般安全注意义务的理论。社会活动安全注意义务原先指维持交通安全而言。其后扩张于其他社会交往活动，以强调在社会生活上应负防范危害的义务，具体指“在自己与有责任的领域内，从事或持续特定危险的，负有义务情况采取必要的、具期待可能性的防范措施，保护第三人免于危险”的义务。其主要有三种情形：一是经营者纯粹的不作为，没有营造好一个很安全的消费环境，导致消费者受到损害。如挖掘水沟，应加盖或采取必要措施。二是经营者提供的服务本身或硬件设备不安全导致客户受害，负有防范危险发生的义务。如在家举办酒会，应防止老树砸伤宾客；餐馆楼梯未全部修好，应设告示牌或者切断通往楼梯的通道。三是因从事一定营业或职业的经营者消极不作为，未勤勉地尽到对不法侵害的防范和制止义务。如经营旅馆饭店，应注意清除楼道油渍，维护电梯安全，保证安全门畅通无阻的义务。上述第三种类型即为经营者的安全保障义务。
二、安全保障义务的内容探讨
经营者安全保障义务内容的确定，是判断经营者是否需要承担赔偿责任的标尺，即经营者需要履行哪些义务，才能视为其已经尽到了注意义务而不需要承担赔偿责任。民法理论认为，需要尽适当注意义务却没有尽这种义务，就具有民法上的过错，就应当承担过错的民事赔偿责任。经营者安全保障义务具体来说包括硬件和软件两个方面：
（一）硬件方面的安全保障义务
1、物的方面之安全保障
服务场所使用的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到进行此等经营所需要达到的安全标准。
首先是在建筑物的主体结构方面的安全要求。经营者所使用的建筑应当符合《建筑法》法、《建设工程质量管理条例》的规定，在投入经营使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格等等。
其次是符合消防方面的法律法规。这方面的法规一般要求经营者在服务场所内配备必要的消防设备并保证他们一直处于良好的状态。《中华人民共和国消防法》第12条规定“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防检查合格后，方可使用或开业。”第12条规定经营者（企业）应当“……（五）按照国家有关规定配置消防设施和器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保消防设施和器材完好有效；（六）保障疏散通道、安全出口畅通，并设置符合国家规定的消防疏散标志；……”公安部《高层建筑消防管理规则》第4条、第26条、第31规定，“‘本规则适用于建筑高度超过24米的宾馆、饭店……”’“建筑物内的走道、楼梯、出口等部位，要经常保持畅通，严禁堆放物品。疏散标志和指示灯要完整好用” ，“ ……客房内必须有安全疏散指导图。”第27条规定，“建筑物内的报警电话以及其他报警设备必须保证灵敏好用。高级宾馆要设有与附近公安消防队直通的火警电话。”第33条规定：“建筑物内的自动报警和灭火系统，防、排烟设备，防火门、防火卷帘和消防栓等，要定期测试，凡是失灵损破的，要及时维修或更换，确保完整好用。”国务院1997年8月发布的《营业性演出管理条例》第11条规定：“设立营业性演出场所，应当具备以下条件：……（三）安全设施、卫生条件符合国家规定标准。”
再次，符合经营场所的电梯安全的特别要求。1992年，劳动部针对发生在全国包括经营场所在内的公共场所的电梯事故1000余起，造成人员伤亡数百人，发布《关于加强电梯安全管理的通知》，规定电梯实行安全使用制度：新电梯安装必须取得劳动部门颁发的安全使用证后方可运行；对在用电梯实行安全年检制度，在电梯使用单位日常维修保养的基础上，每年应进行一次安全检验。检验不合格的，不允许运行，经使用单位整改合格后，方可运行，对存在问题较多，一时难以修复的电梯，应吊销其安全使用证。
上述“物”的方面之安全保障要求，可以由有关行政主管部门在经营者开业前进行审查，看是否达到有关安全标准，作为其能否开业的一个重要条件。除了上述要求硬件设备符合安全要求的静态的义务外，建筑物、相关配套设施还必须由经营者经常的、勤勉的维护，使它们一直处于良好的运行状态。这是对经营者的动态的要求。它要求在整个运营的过程中，服务场所的建筑物、相关配套设施在经营过程中一直符合安全标准。比如电梯要经常性的维护才能运转正常；灭火器材要及时换药粉；安全出口不能上锁；安全出口不能被占用、堆放物品，影响疏散通道的畅通；消防栓、灭火器材不能被遮挡、压埋。只有这样才能在硬件方面给消费者一个安全的消费环境。
2、人的方面之安全保障
经营者对于可能出现的危险应当采取必要的安全防范措施，配备数量足够的、合格的安全保障人员。国务院1999年3月17日发布的《娱乐场所管理条例》第23条规定，娱乐场所应当根据其规模配备相应数量的保安人员，而且保安工作人员必须是经过培训合格，实行持证上岗。同样，银行、证券公司也应当在其交易场所设置保安人员；游泳场馆应当在池边设置救生人员，且配备的救生员经过培训合格，持证上岗；根据劳动部的规定，对电梯操作人员要进行培训、考核，实行持证上岗制度；经营者必须安排消防值班人员、防火巡查员，而且消防值班人员、防火巡查员不得脱岗等等。
（二）软件方面的安全保障义务
1、消除内部的不安全因素，为消费者创造一个安全的消费环境
经营者向消费者提供的服务内容和服务过程应当是安全的，如果服务内容存在对消费者人身或财产造成损害的危险或者服务的过程存在对消费者人身或财产造成损害的危险，就属于内部不安全因素。比如公共交通工具和浴池等没有定期的消毒，引起传染病的传播；不合理的惊险而不事先告知等等 .以下就是因为经营场所内部隐存不安全因素，违反安全保障义务而构成侵权的一个案例。[25] 某消费者到某池游泳购票游泳，因冠心病发作溺死。经查明该游泳池只配备一名救生人员，该救生员未经有关部门考核，且在出事当时，救生员因为下雨到雨棚躲雨而脱岗；凭健康证入池的制度形同虚设，将体质有病的人放进泳池。法院认为虽然尸检结果表明死者系病理性死亡，但是游泳池经营者方面未按照游泳池（馆）的有关规定，没有严格要求泳者持健康证入池，且死者发病时，由于救生员的脱岗、疏于对消费者保护，导致未能及时发现刘某的冠心病发作并及时采取抢救措施，因而游泳池的经营者对该消费者的死亡有过错，没有给消费者提供一个安全的消费环境。
2、外部不安全因素的防范，制止来自第三方对消费者的侵害
主要是指通过经营者工作人员的服务工作，照顾、保护消费者的人身、财产安全不至遭受来自外界、第三人的侵害。要求配备保安人员是一个硬件要素，而在这里要求保安人员在日常工作中认真执行任务，认真积极的履行保护义务，防御来自第三方的侵害，不懈怠、脱岗，不在执行保安工作时醉酒、睡觉等，则是一个软件方面的要求。
3、不安全因素的提示、说明、劝告、协助义务
经营者应当对各种可能出现的伤害和意外情况等做出明显的警示，比如刚刚做过清洁的地板较滑，应当明确警示“地板未干，小心滑倒”字样的警示；桑那浴、浴室应当做出“醉酒者和精神病人、皮肤病人、传染病患者禁止入内”字样的警示。这样的警示或者是为了保护消费者安全所必要，或者是为了公共利益之要求。经营者对于可能出现的危险应当对消费者进行合理的说明，对于有违安全的消费者应当进行劝告，必要时通知公安部门采取必要的强制措施。对于已经或者正在发生的危险，经营者应当进行积极的救助，以避免损害的发生或减少损失。当消费者在经营者的服务场所受到外来侵袭发生危险时，经营者的保安及其他工作人员，应当采取适当的措施避免或减少损失的发生（比如帮助消费者共同对付发生的危险或正在侵袭的歹徒；拨打急救电话120或匪警电话110等）。
另外还有较多的法律法规规定了经营者有这类义务。比如公共场所发生火灾时，经营者的现场工作人员有组织、引导在场群众疏散的义务。公共场所发生火灾时，该公共场所的现场工作人员不履行组织、引导在场群众疏散的义务，造成人员伤亡，尚不构成犯罪的，处十五日以下拘留。宾馆、饭店各楼层值班人员，在火灾经济情况下，必须负责引导住客迅速安全转移。另外为了避免由于消费者人数太多在发生危险时能够及时逃生，还规定餐厅、舞厅、酒吧间以及游乐场、礼堂、影剧院和体育馆等公共场所，都必须按额定人数售票，场内不得超员。
三、经营者对服务场所安全保障义务的法律性质分析
（一）我国立法对经营者服务场所安全保障义务的规定
1、具有侵权行为法性质的法律、行政法规对安全保障义务的规定
《中华人民共和国消费者权益保护法》第7条规定：“消费者在购买商品和接受服务时享有人身、财产不受损害的权利。”“消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”第18条第1款规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身安全、财产安全的要求。”
《中华人民共和国铁路法》第10条规定：“铁路企业应当保证旅客和货物运输的安全，……”第43条规定“铁路公安机关和地方公安机关分工负责，共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同维护，以地方公安机关为主”。
《中华人民共和国航空法》第124条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客人身伤亡的，承运人应当承担责任，但是完全是由于旅客本人的健康原因造成的，承运人不承担责任。”第125条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客随身携带物品毁灭或者损害的，承运人应当承担责任。”
《中华人民共和国公路法》第43条第2款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路的管理水平，逐步完善公路设施，保障公路的完好、安全和畅通。”
此外，相关法律法规还对住宿和交易场所（宾馆、饭店、旅馆、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座），净身和美容场所（公共浴室、理发店、美容店）、文化娱乐场所（电影院、录相厅室、游艺厅室、舞厅、音乐厅），体育和游乐场所（体育场馆、游泳场馆、公园），文化交流场所（展览馆、博物馆、美术馆、图书馆），商业活动场所（商场、商店、书店），就诊和交通场所（候诊室，候车、船、机室，公共交通工具内部空间）等场所接待顾客或者向公众开放的部分之安全保障义务问题做出了直接或者间接的规定。
2、合同法中涉及安全保障义务的规定
《中华人民共和国合同法》第60条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”此外，合同法还规定，合同中免除造成对方人身伤害或者因故意或重大过失造成对方财产损失的条款无效（第53条）。
（二）我国经营者对服务场所安全保障义务以法定义务为原则约定义务为例外
安全保障义务的目的在于避免他人的人身、财产遭受损害，所以安全保障义务也可以界定为避免他人遭受损害的义务。“一般说来，避免损害的义务通常以加害人和受害人或危险源之间的近因关系为前提。两者都会引起责任，责任进而导致介入的义务。父母亲必须保护自伤之损害就属于典型的第一种情况。类似的安全（保障）义务也产生于那些自愿对他人负责的个人或组织，包括无合同基础而承担责任的情况。”尽管理论上可以将部分安全保障义务解释为合同法上的附随义务，但是从我国立法的实践来看，法律、行政法规大量地规定了各种具体情况下经营者承担的安全保障义务，而合同法却没有（也不可能）对此做出明确的列举性规定，因此将我国经营者对服务场所安全保障义务原则上确定为法定义务比较妥当，符合我国现行法律、法规所建立起来的模式。
基于这种认识，法律应当尽快完善对经营者安全保障义务的规定，一方面是在基本法律（如民法）中确认经营者的这一义务，另一方面是在各种特别法律、行政法规和规章中对不同情况下经营者安全保障义务的具体内容和认定标准做出规定。法院在审理有关案件时，应当以法定安全保障义务作为主要依据，在判决加害人承担损害赔偿责任时应当重点考虑侵权行为的构成要件和责任范围。在法律规定中存在法定安全保障义务的情况下，即使当事人之间的合同没有规定安全保障义务、安全保障义务规定不明确或者当事人的合同条款排除了法定安全保障义务的适用，均应当按照法律规定处理。
安全保障义务的性质以法定义务为原则，并不排除在特别情况下其具有约定义务的性质。这些特别情况包括：（1）法律没有规定相应的安全保障义务，而当事人之间的合同对此进行约定；（2）当事人之间约定的安全保障义务高于法律规定的要求；（3）经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求，相对人默示方式接受这种承诺。在上述三种情况下，当事人之间的相关纠纷可以按照其约定或者单方承诺处理，安全保障义务因而具有约定义务的性质。
四、经营者安全保障义务的责任类型