浙江省国有资产监督管理委员会 关于印发《浙江省省属企业全面预算管理办法（试行）》的通知
浙江省国有资产监督管理委员会
关于印发《浙江省省属企业全面预算管理办法（试行）》的通知
浙国资发〔2008〕6号
各省属企业：
为依法履行出资人职责，指导省属企业全面预算管理工作，规范全面预算行为，使全面预算工作科学化、规范化、程序化，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》等国家有关法律、法规，特制定《浙江省省属企业全面预算管理办法（试行）》。现将该试行办法印发给你们，请结合企业实际情况，认真贯彻执行，并及时反映执行中的情况和问题。
二○○八年八月二十一日
浙江省省属企业全面预算管理办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为了加强对省属企业全面预算管理工作的指导，规范全面预算行为，使全面预算工作科学化、规范化、程序化，根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关财务会计制度规定，参照《中央企业财务预算管理暂行办法》，结合我省实际，制定本办法。
第二条 省属企业全面预算组织、编制、报告、执行、调整与监督（控制）等相关工作适用本办法。
第三条 本办法所称全面预算是指省属企业通过货币形式表现预算年度内生产经营、投资决策、资本运营等各方面的总体计划，并按管理层的要求和财务制度的规定而形成的一整套预计的财务报表、附表及编制说明书。
全面预算报告是指反映省属企业预算年度内企业经营效益、资本运营、现金流量等重要事项预测情况的文件。
第四条 省属企业实施全面预算管理应当遵循以下原则：
（一） 战略导向，科学管理；
（二） 目标控制，分级实施；
（三） 注重效益，防范风险；
（四） 责权对等，总量平衡。
第五条 省属企业实行全面预算管理是确保企业预算年度内目标利润实现的重要措施，是强化资本、人本、成本管理的有效手段，是实施事前、事中、事后监控的有效工具。
第六条 省属企业应当建立全面预算管理制度，组织开展全面预算编制、报告、执行、调整与监督（控制）工作，完善全面预算工作体系，推进实施全面预算管理。
第七条 省属企业应当在规定的时间内按照国家政策、法律法规和财务会计制度规定以及省国资委监督管理工作要求，以统一的编制口径、报表格式和编报规范，向省国资委报送年度全面预算报告。
第八条 省国资委依据本办法对省属企业全面预算编制、报告及执行工作进行监督管理，督促和引导企业切实建立以预算目标为中心的各级责任体系。
第二章 工作组织
第九条 省属企业应当按照国家有关规定，组织做好全面预算工作，建立相应机构,配备工作人员，明确职责权限，加强内部协调，完善编制程序和方法,强化执行监督。
第十条 省属企业应当在企业内部成立预算委员会。预算委员会其成员应由企业经营班子以及各主要部门负责人等组成，主任应由企业主要负责人担任。
预算委员会应当履行以下主要职责：
（一）拟订本企业全面预算编制与管理的原则和目标；
（二）制定本企业全面预算管理的制度和办法；
（三）审议本企业全面预算方案和全面预算调整方案；
（四）协调解决本企业全面预算编制和执行中的重大问题；
（五）根据全面预算执行结果提出考核和奖惩意见；
（六）落实出资人等机构有关预算管理的要求。
第十一条 预算委员会下设预算管理机构，由省属企业内部计划、生产、市场营销、投资、物资、技术、人力资源、审计、财务、企业管理等职能部门组成，财务管理部门负责牵头，机构负责人由分管财务的企业领导担任。在预算委员会的领导下,负责组织企业全面预算编制、报告、执行和日常监控工作。
省属企业预算管理机构应当履行以下主要职责：
（一）组织企业全面预算的布置、编制、审核、汇总及报送工作；
（二）负责下达经预算委员会审核董事会批准的全面预算指标并组织实施；
（三）负责对预算执行单位执行情况进行检查监督；
（四）根据预算执行情况，审核编制本企业全面预算调整方案，报预算委员会审议；
（五）协调解决本企业全面预算编制和执行中的有关问题；
（六）负责对本企业预算执行单位预算执行结果进行分析，对存在的问题提出改进建议或措施，按预算管理办法的规定对预算执行单位执行结果进行考核。
第十二条 省属企业内部各业务部门和控制子企业、事业单位以及基建项目等为全面预算执行单位。预算执行单位应当在预算管理机构的统一指导下，组织开展全面预算工作，严格执行经批准的全面预算方案。
预算执行单位应当履行以下主要职责：
（一）负责本单位全面预算编制和上报工作；
＊二）负责将本单位全面预算指标层层分解，落实到各部门、各环节和各岗位；
（三）按照授权审批程序严格执行各项预算，及时分析预算执行差异原因，解决全面预算执行中存在的问题，提出预算调整建议；
（四）及时总结分析本单位全面预算编制和执行情况，并组织实施考核和奖惩工作；
（五）配合企业预算管理机构做好企业预算的综合平衡、执行监控等工作。
第三章 全面预算编制
第十三条 省属企业应在战略规划的指导下，认真分析预测未来经营环境和形势，按照先进性与可行性兼顾、整体规划与具体计划衔接和外部市场环境与企业内部条件结合的原则，确定科学的预算目标。合理配置内部资源，实行总量平衡，做好预算目标分解、协调和落实工作。
第十四条 省属企业应将全面预算执行单位的全部经营活动纳入全面预算编制范围。
省属企业应根据当年全面预算的执行情况，在四季度研究确定下一年度的预算目标并组织编制。
第十五条 省属企业编制全面预算应当以资产、负债、权益、收入、成本、费用、利润等会计要素及资金流量为核心指标，结合各自的经营特点，合理设计基础指标体系，注重预算指标的相互衔接。
第十六条 省属企业应根据自身不同特点和实际情况，合理选择固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等预算编制方法，并积极开展与行业先进水平、国际先进水平的对标。
第十七条 省属企业编制全面预算应当按照国家和省国资委相关规定，加强对外投资（包括股票、委托理财、期货<权>及衍生品）、收购兼并、固定资产投资等投资业务的风险评估和预算控制。
资产负债率过高、偿债能力明显下降以及投资回报差的企业，应当严格控制投资规模；不具备从事高风险业务条件、发生重大投资损失的企业，不得安排高风险业务的投资预算。
第十八条 省属企业编制全面预算应当正确预测预算年度现金收支、结余与缺口，合理规划现金收支与配置，加强应收应付款项的预算控制，增强现金保障和偿债能力，提高资金使用效率。
第十九条 省属企业编制全面预算应当合理制定成本费用开支标准，严格控制成本费用开支范围和规模，加强投入产出水平的预算控制。除政策性因素外，对于成本费用增长高于收入增长、成本费用利润率下降、经营效益下滑的省属企业，全面预算编制应当突出降本增效，适当压低成本费用的预算规模。
第二十条 省属企业编制全面预算应当注重防范财务风险，严格控制担保、抵押和金融负债等规模。
资产负债率高于行业平均水平、存在较大偿债压力的省属企业，应当适当压缩融资预算规模；担保余额相当于净资产比重超过50%或发生担保履约责任形成重大损失的省属企业（除投资类省属企业外），原则上不再安排新增担保预算。省属企业原则上不得安排对非国有企业的担保预算。
第二十一条 省属企业编制全面预算应当将逾期担保、逾期债务、不良投资、不良债权等问题的清理和处置作为重要内容，积极消化潜亏挂账，合理预计资产减值准备，避免出现新的潜亏。
第二十二条 省属企业应当按照以产权为纽带的财务管理关系，层层组织做好各级预算执行单位的全面预算编制工作。
第二十三条 省属企业预算编制应当遵循以下基本工作程序：
（一）预算委员会及预算管理机构先提出下一年度本企业预算总体目标和要求；
（二）省属企业所属各级预算执行单位根据预算总体目标和政策，结合本单位实际进行细化、分解、落实后，上报本单位预算目标和方案；
（三）省属企业预算管理机构对各级预算执行单位的预算目标进行审核汇总，并根据实际情况提出调整意见反馈给有关执行单位修正；
（四）在有关执行单位修正的基础上，省属企业预算管理机构编制企业预算方案，报预算委员会。预算委员会根据企业发展战略、全面预算目标对企业预算方案进行审议，并提交董事会会议或总经理办公会议审议批准；
（五）全面预算下达各预算执行单位执行，各预算执行单位按照法定程序确认后执行。
第四章 全面预算报告
第二十四条 省属企业根据省国资委统一印发的报表格式、编制要求，编制企业年度全面预算报告，并在当年2月底前以正式文件形式上报。报告由以下部分构成：
（一）年度全面预算报表；
（二）年度全面预算编制说明；
（三）其他相关材料。
第二十五条 省属企业全面预算报告应当加盖企业公章，并由企业的主要负责人、分管财务负责人（或总会计师）、预算管理机构负责人签名并盖章。
第二十六条 省属企业年度全面预算报表重点反映以下内容：
（一）省属企业预算年度内预计资产、负债及所有者权益规模、质量及结构；
（二）省属企业预算年度内预计实现经营成果及利润分配情况；
（三）省属企业预算年度内为组织经营、投资、筹资活动预计发生的现金流入和流出情况；
（四）省属企业预算年度内预计达到的生产、销售或者营业规模及其带来的各项收入、发生的各项生产成本、销售成本、人工成本和财务费用、管理费用等；
（五）省属企业预算年度内预计发生的产权并购、长短期投资以及固定资产投资的规模及资金来源；
（六）省属企业预算年度内预计对外筹资总体规模与分布结构；
（七）省国资委要求上报的其他相关材料。
第二十七条 省属企业应当对年度全面预算报表编制及全面预算管理有关情况进行分析说明。年度全面预算编制说明书应当反映以下内容：
（一）预算编制工作组织情况；
（二）预算编制基础、基本假设；
（三）预算年度内生产经营主要预算指标分析说明；
（四）预算执行保障措施以及可能影响预算指标事项说明；
（五）其他需说明的情况。
第二十八条 省属企业应当按规定组织开展所属单位全面预算报告收集、审核、汇总工作，并按时上报全面预算报告。企业除报送集团合并全面预算报表及有关材料外，还应当附送企业本部及二级子企业的分户全面预算报告电子文档；三级及三级以下企业的全面预算数据应当并入二级子企业报送；上市子公司、金融子企业及其他重要子企业不分级次均应填报全面预算报表，并上报分户数据电子文档。
第二十九条 省属企业应当按照下列程序，以正式文件向省国资委报送全面预算报告：
（一）设董事会的国有独资企业和国有独资公司的全面预算报告，应当经董事会审议后与审议决议一并报送省国资委；
（二）尚未设董事会的国有独资企业和国有独资公司的全面预算报告，应当经总经理办公会审议后与审议决议一并报送省国资委；
（三）国有控股公司的全面预算报告，在董事会形成决议前应由国有产权代表将全面预算报告提交省国资委征求意见，再经董事会审议并提交股东会批准后抄送省国资委。
第三十条 省国资委根据情况对企业全面预算进行审核。对于存在质量问题的，应要求企业及时整改；对于严重脱离实际、各相关预算指标不衔接的，应要求企业重新编制上报全面预算报告。
第五章 预算执行、监督与调整
第三十一条 省属企业应当及时将预算执行单位的重点预算指标进行层层分解。各预算执行单位应当将分解下达的年度预算指标细化为季度、月度预算，层层落实预算执行责任，将细化的指标作为预算期内组织、协调各项经营活动的依据。
第三十二条 省属企业应当严格执行经核定的年度全面预算，切实加强投资、融资、担保、资金调度、物资采购、产品销售等重大事项以及成本费用预算执行情况的跟踪和监督，明确超预算资金追加审批程序和权限。
第三十三条 省属企业应当建立企业全面预算报告和分析制度，对影响全面预算执行的情况进行跟踪监测，及时分析预算执行差异原因，并采取相应的解决措施。
第三十四条 省属企业应当组织全面预算审计，发现并督促整改全面预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护全面预算管理的严肃性。
第三十五条 省属企业应当建立内部的弹性预算机制，对于不影响全面预算总目标的内部项目之间的调整，可以按照内部授权批准制度执行，鼓励预算执行单位及时采取有效的经营管理对策，保证全面预算目标的实现。
第三十六条 省属企业如在预算执行过程中出现以下情形之一，导致预算编制基本假设发生重大变化的，可予以调整：
（一）自然灾害等不可抗力因素；
（二）市场环境发生重大变化；
（三）国家经济政策发生重大调整；
（四）企业发生分立、合并等重大资产重组行为。
第三十七条 省属企业应当按全面预算编报程序将预算调整情况及时报国资委备案。具体备案内容包括：
（一）主要财务指标的调整情况；
（二）调整的原因；
（三）预计执行情况及保障措施。
第三十八条 省属企业应当建立全面预算执行结果考核制度，将全面预算目标执行情况纳入考核及奖惩范围。
第三十九条 省属企业半年度、年度全面预算执行情况应当于当年7月底和次年2月底前，以正式文函形式上报省国资委。执行情况报告由以下部分构成：
（一）半年度、年度全面预算执行情况表；
（二）执行情况说明；
（三）其它相关材料。
第四十条 省属企业应当在预算年度终了，认真总结年度全面预算工作经验和存在的不足，分析全面预算与实际执行结果的差异程度和影响因素，研究制定改进措施。
第四十一条 省国资委对省属企业全面预算执行情况进行监督管理。
第六章 奖 惩
第四十二条 省属企业负责人、分管财务的企业负责人（或总会计师）应当对企业全面预算编制、报告、执行和监督工作负责；企业负责人、分管财务的企业负责人（或总会计师）、预算管理机构负责人对全面预算编制的合规性、合理性及完整性负责。
第四十三条 省国资委将对省属企业全面预算的组织、布置、编制、上报、执行、控制、监督和考核等工作开展情况以及全面预算完成情况进行整体质量评估，对整体质量高的省属企业将予以表彰。
第四十四条 省属企业不按时上报全面预算报告或者上报全面预算报告不符合统一编制要求、存在严重质量问题，或全面预算执行监督不力的，省国资委将责令整改。
第四十五条 省属企业在全面预算管理工作中弄虚作假的，或者上报的全面预算报告与内部全面预算不符的，省国资委将给予通报批评。
第四十六条 省属企业编制年度全面预算主要指标与实际完成值差异较大的，应向省国资委作出专项说明；无正当理由的，除影响当年企业全面预算报告质量评估成绩外，省国资委将给予警示。
第四十七条 省国资委工作人员在企业全面预算监督管理工作中玩忽职守，导致重大工作过失或者泄露企业商业秘密的，视情节轻重予以追究责任。
第七章 附 则
第四十八条 省属企业应当根据本办法规定制定本企业全面预算管理工作制度。
第四十九条 各市国有资产监督管理机构可以参照本办法，制定本地区相关工作办法。
第五十条 本规定由省国资委负责解释。
第五十一条 本办法自发文之日起施行。
BOT特许协议法律适用之个人观点
——BOT 相关问题的个人分析
周鸿君
【摘要】：本文笔者分别从争端主体、争端客体、争端可能引起的国际争端等方面分析了BOT特许协议的争端及它们的特点，并据此就BOT法律适用问题提出了笔者的个人观点和主张。考虑到时间的推移、时代的发展，本人笔者在提出自己个人相关观点与主张上有一些观点与传统学说有所不同，还望读者多予指正为是。
【关键词】：争端主体、争端客体、争端可能引起的国际争端、法律适用、国际法主体
【正文】：
由于BOT所具有的特殊的法律特征，对BOT的法律适用问题一直以来都是相关研究的争议焦点之一。笔者认为，要想找到法律适用的正确途径，首先得清楚在BOT实现过程中出现的有关争端及它们的特点，其次才能从现有的法律体系中找到相应的法律适用或提出更为有效的法律解决方案来。
一、BOT特许协议的争端及它们的特点。
BOT协议是由一系列相关的协议、合同所共同组成，其中以BOT特许协议为主要协议，因此，本文所探讨的有关于BOT的内容也将以探讨BOT特许协议为主。
与具有平等法律地位的国家、国际组织之间的争端或私人之间的合同争议相比，结合上述BOT所特有的法律特征，BOT特许协议争端主要具有以下几个特点：
、争端主体。与国家之间、国际组织之间的争端或私人之间的合同争议不同, BOT 特许协议争端主体双方的法律地位是有差别的。国家是国际公法上的主体,而个人或法人则是被视为私法上的主体。如何处理这种具有不同法律地位的主体之间的争端,就会遇到许多独特而复杂的问题。（1）
、争端客体。BOT 特许协议争端一方面会涉及到投资者在东道国境内的财产权或契约权利、外汇自由汇出等权利；另一方面也涉及到东道国对本国境内的BOT 项目的管理权，有时还涉及到对自然资源的主权权利和公共利益，同时还可能涉及到东道国保护外国投资者的国际义务。由此可见BOT 特许协议争端所涉及的问题范围广泛，且通常关系到双方的重大甚至根本利益,显然不同于一般的经济贸易争议。（2）
、争端引起的国际争端。BOT 特许协议争端虽然通常发生在东道国和外国私人投资者之间，但常常把外国私人投资者的母国政府卷入其中。外国私人投资者的母国往往会借口行使外交保护权而介入争端,对东道国政府进行外交干预，乃至实行单方面经济制裁，使私人同国家间的投资争端上升为国家之间的争端,引起国家间的冲突，使BOT 特许协议争端政治化、复杂化。（3）
二、BOT法律适用个人观点
、从争端的主体上看，笔者认为，在东道国与投资方签订BOT特许协议时应是以一种类似于、而且在法律上应当看作是一般法人（所不同的是，东道国政府经营的是一个国家）的身份进行的，因此，当时东道国与投资方是两个平等的法人之间的经济行为。适用法律，就应当有在法律事实发生时各方主体所具有的法律身份及双方间发生的法律关系。而不是以事后的“事实分析”去否认法律的明文规定，这同时也是对法律的一种尊重，是法治的必然要求。所以，适用两个平等的法人之间的法律去解决BOT特许协议上的争端是BOT法律适用应有的最根本的途径。
、从争端的客体上看，笔者认为，由于政府既是一个与外商地位平等的合作伙伴，又是一个政府特许权利先行获得者、承受者和具体实施的监督者，即其具有双重身份。权利的获得总伴随着义务的承担，因此，东道国政府在获得上述第二种身份的同时，就同时地承担了保护国家利益的义务。由于BOT都涉及到在BOT特许协议签订时所无法估计到的事情的发生，从而影响到东道国使用者的利益，有时甚至直接涉及、影响到东道国的国家利益（如战争等特别时期），这时，东道国政府就必然地得权衡本国的国情和投资方利益两个方面，对其行使价格决定权以及相应的管理监督权，由此又影响到了投资方的利益的实现。这也是投资方在签订BOT特许协议时最为关心和担心的问题。
对于当东道国政府对投资方的相关投资建设的项目在协议经营期限行使价格决定权以、管理监督权等行政干涉时，投资方应如何得到法律的保护问题也是历来关于BOT法律适用问题争议最大的一点。笔者认为，出现上述情况时的法律适用问题其实主要是适用商事法律，还是适用行政法的问题。从第一点的分析中，笔者已经很明确地表明了自己的个人主张：“适用两个平等的法人之间的法律去解决BOT特许协议上的争端是BOT法律适用应有的最根本的途径”，即主张以相关的商事法律为解决的最根本的途径。这是BOT争议法律解决的基础。在这个基础上，当出现上述特殊情况时，笔者认为，应适用“情势变更”原则，允许东道国政府在“以保护国家、公众利益为唯一前提下、”“在合理范围内”、“与经营方协商后”作出“必要的”相关政策的调整，而此时，经营方有义务配合东道国政府的合理的行政决策。在这种情况下的相应的争议可适用行政法律，否则应坚持适用商事法律（比如东道国政府违反上述几点强调的前提作出的行政决策，并较大地影响到了经营方的利益时）。
、从争端引起的国际争端看，由于这涉及两个或更多国家间的利益问题，所以相关的问题也也BOT法律适用的一个热点研究问题。笔者认为要很好地看这个问题，就首先得看什么是国际法及国际法的主体有哪些。
国际法是指适用主权国家之间以及其他具有国际人格的实体之间的法律规则的总体。笔者认为，现今的跨国公司已经得到了很大的发展，它们的企业力量都很强大，有的甚至富可敌国，而且随着时间的推移，数量也已极其可观，已成为一种商事效中的主要力量之一。故笔者认为，为了维护这些日渐在世界经济交流与发展中起到极其重要作用的企业，及促进世界经济更好的发展，我们应当赋予跨国组织以国际法主体的资格。因此，笔者认为，如果BOT签订中的投资方是外国投资者，则应当认定为具备国际人格的法律主体，这是由他们的投资力量等方面决定的（一般来说，能参与到一个国家的BOT项目中的投资方都具有资金力量雄厚的共同点）
由此，本文笔者认为，当东道国和外国私人投资者之间发生BOT 特许协议争端时，应当适用以国际相关的商事法律约定为主，迟可能地避免出现外国私人投资者的母国借口行使外交保护权而介入争端,对东道国政府进行外交干预，乃至实行单方面经济制裁，使私人同国家间的投资争端上升为国家之间的争端,引起国家间的冲突，使BOT 特许协议争端政治化、复杂化的问题的出现。而最明智的做法莫过于直接在BOT协议书中约定相关情况的处理方式，最保障的做法则是在东道国的法律中明确相关争端的法律适用。
【注释】：
（1）、姚梅镇：《国际经济法概论》修订版[M]，武汉:武汉大学出版社，1999. 第710页
（2）、翁国民 毛骁骁：《论BOT特许协议争端的解决途径》
（3）、同（2）