陕西省人民政府


陕西省实施〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉办法
陕西省人民政府



为了适应社会主义市场经济发展的螅贫袼兄乒ひ灯笠担ㄒ韵录虺破笠担┳换啤⒔胧谐。莨裨喊浞⒌摹度袼兄乒ひ灯笠底痪铺趵罚ㄒ韵录虺啤短趵罚岷衔沂∈导剩贫ū臼凳┌旆ā?
第一条 按照国家有关规定，降低企业所得税税率，逐步实行税后还贷。
企业依法交纳所得税后，可根据自身情况，自主确定用税后利润或折旧归还贷款的数额，不再报财政部门审批。
实行承包制的企业要继续执行其承包合同。
第二条 落实企业生产经营决策权
企业根据市场需求和国家宏观计划指导，自主确定生产经营范围和为社会提供服务。除法律、法规和国务院有特殊规定的外，各级政府及部门有关限制企业生产经营范围的规定一律废止。工商行政管理部门应在接到企业调整生产经营范围的报告后，七日内办妥变更登记手续。
省计划部门根据国家的指令性计划和本省需要，有权向企业下达指令性计划，同时应根据企业的要求，组织生产企业与需方企业或指定的单位签订合同。对依据指令性计划签订的合同，企业可以请求工商行政管理部门实行鉴证，并提供咨询服务和监督合同的履行。需方企业或者指定的
单位不签订合同的，企业可以根据市场需要安排生产。
企业对缺乏应由国家或省计划保证的能源、主要物资供应和运输条件的指令性计划，以及不可抗拒的外部原因，可以根据自身承受能力和市场变化，要求调整。省计划部门应在收到企业报文十天内，核实情况，并采取切实措施，帮助企业解决或给予调整，否则，企业可以不执行。
各地市、各部门一律无权向企业下达指令性计划。
企业应把执行国家、省指令性计划和优先满足国家、省订货计划作为自已的义务。
第三条 落实企业产品、劳务定价权
对国务院和省政府直接管理价格的个别日用工业消费品和少数生产资料产品，由省物价部门编发产品价格管理目录。目录以外的产品价格全部放开，由企业自主定价。
对国家和省政府物价管理部门管理价格的产品，在企业生产经营正常的情况下，其价格低于行业平均成本加合理利润的，企业有权要求物价部门按照价格管理权限和程序调整价格或通过定点、定量协商定价的办法解决。
地、市、县物价部门和行业主管部门，未经省政府授权，不得行使企业产品定价权。
第四条 落实企业产品销售权
除枪支、弹药、有毒有害物品及其它国家明令禁止在市场上销售的产品外，企业可以在全国范围内自主销售本企业生产的指令性计划以外的产品，自主确定销售渠道、销售对象和销售方式。
第五条 落实企业物资采购权
企业生产所需物资可以在市场上自由选购，自主进行物资调剂。
企业对指令性计划供应的物资，有权要求在计划下达部门的组织下，与生产企业或其它供货方签订合同。
任何部门和地方政府都不得以任何方式为企业指定指令性计划以外的供货单位和供货渠道。
第六条 落实企业进出口权
没有进出口经营权的企业有权在全国范围内自行选择外贸代理企业从事进出口业务，并有权参与同外商的谈判。任何部门、单位都不得以任何借口对其进行限制和干预。允许企业在境外承揽工程、进行技术合作或者提供其它劳务。具备条件的企业，可以申请进出口经营权。依法享有进
出口权的企业，在获得进出口配额、许可证等方面，与外贸企业同等待遇。
省对外经贸主管部门和外汇管理部门在分配企业留成外汇时，应直接分配到出口企业，进企业留成外汇帐户。任何部门不得截留企业留成外汇。企业有偿上缴外汇后应得的人民币应及时返还到企业。
第七条 落实企业投资决策权
企业的留用资金，系指企业上缴利税和归还贷款后余留下来的归企业使用的资金、企业固定资产折旧和大修理资金、按规定提取的新产品开发基金、工业产权和非专利技术转让他人按规定留给企业的资金、国内外单位和个人赠送和奖励企业的资金以及其他依法应当留给企业的资金。
企业自行筹措的资金，系指企业之间的融通资金、企业内部职工自愿集资的资金。
企业能够自行解决建设和生产条件，系指企业建设和生产必需的土地、水、电、煤气、生产原料等，不需要新增或虽需要新增但可依法得到解决的。
企业利用留用资金或自筹资金进行生产性建设，应符合国家产业政策，确定项目的文件、方案应报政府有关部门备案并接受监督。企业利用自筹资金建设住宅和其它生活设施，由企业自行安排。土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门，根据会计师事务所或审计事务所出具的
具有法律效力的验资证明和政府有关部门出具认可企业自行立项的文件，依法办理有关手续后，企业自主决定开工。
经省政府有关部门批准，企业可以按国家有关规定向境外投资或在境外办企业。
企业在符合国家产业政策的前提下，以留利安排生产性建设项目和归还固定资产投资贷款，或者补充流动资金的，经企业申请，同级财政部门和当地税务部门核实，可退还企业再投资部分已缴纳所提税的40％税款。
第八条 落实企业留用资金支配权
在保证实现企业财产保值、增值的前提下，企业有权自主确定税后留用利润中各项基金的划分比例和用途，报同级财政部门备案。
企业有权自主支配留用资金，生产性资金可以互相调剂使用。
任何部门和单位不得无偿调拨企业留用资金或者强令企业以折旧费、大修理费补交上交利润。从一九九三年一月一日起，免征从企业折旧基金中征收的“两金”和从企业税后利润还贷中征收的“两金”，从企业留利和其他自有资金中征收的“两金”，三年内免征完。
第九条 落实企业资产外置权
企业有权自主外置（出租、抵押和有偿转让）固定资产，企业抵押和有偿转让关键设备、成套设备、重要建筑物要经本级政府主管部门批准，并报同级国有资产管理部门备案。企业处置固定资产应按国家有关规定进行立项评估和确认。企业处置生产性固定资产所得收入，必须全部用于
设备更新和技术改造。
第十条 落实企业联营、兼并权
企业按照自愿、有偿的原则，可以兼并其它企业（包括跨地区或跨所有制企业），报本级政府有关部门备案。
第十一条 落实企业劳动用工权
企业有权根据生产经营需要，按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，在企业所在的城镇人口中招工，其招工的时间、条件、方式和数量由企业自主决定。企业需要跨省区、跨地市招工的，由劳动部门协助办理手续。从农村人口中招收迁转粮户关系的工人，必须依照国
家有关规定，并在“农转非”人口控制计划内办理。招收不转户粮关系的农民合同工（含轮换工），需报地市劳动部门批准。
任何部门不得向企业下达指令性招工计划。
根据法律和国家有关规定，在同等条件下，企业应优先招收少数民族人员，对适合妇女从事的工种、岗位，应尽量招收女工，同时应尽量给残疾人提供就业机会。
企业除了按国家规定招收录用和安置的职工外，有权拒绝任何部门、单位和个人向企业安排人员。大专院校、中专和各类职业技工学校毕业生（不包括定向或委培生）由学校推荐，企业在同等条件下优先招收。
企业职工（不包括非城镇户口的农民工）流动不受其所有制身份限制，同一城镇内流动由企业自主决定。
第十二条 落实企业人事管理权
企业有权评聘在本企业内有效的任职资格和技术职务，自主决定设置专业技术职务和相应的待遇；取消岗位数额和比例结构限制，自行设岗。企业按国家统一规定评定的具有专业技术职称（或任职资格）的人员和技师，其使用和待遇由企业自主决定。
因生产工作的需要跨城镇调入的高级专业技术人员或高级技工，由企业自主决定，政府人事、劳动部门要积极协助办理有关手续。
省政府直属大型企业的领导干部，仍按陕发〔1991〕3号文件规定的程序任免。其它企业的厂长（经理）由政府主管部门或政府授权部门任免（聘任、解聘）。企业厂级行政副职（包括“三总师”）由厂长（经理）提名或党委推荐，组织人事部门考察，经党、政领导集体讨论后，
由厂长（经理）决定任免，报政府主管部门备案，或经政府主管部门授权，由厂长（经理）提名或党推荐，组织人事部门考察，经职工代表大会讨论同意后，由厂长（经理）任免，报政府主管部门备案。企业中层行政管理人员，由厂长（经理）提名，或党委推荐，经党、政领导集体讨论后
，由厂长（经理）决定任免。今后，企业不再设调研员、巡视员等虚职。
有条件的企业，要积极推行厂长、书记一人兼，允许企业党政领导交叉兼职。
打破企业内干部工人身分界限，工人可以当干部，干部也可以当工人。对一线职工考核上岗。签订上岗合同；对管理人员、技术人员实行聘任制。所有职工（包括厂级领导）在什么岗位，受聘什么职位，享受什么待遇。解聘、落聘或辞聘，一般不得保留原来的待遇。
第十三条 落实企业工资、奖金分配权
企业的工资总额依照政府规定的工资总额与经济效益挂钩的办法确定。经批准实行“工效挂钩”、基本工资总额包干的企业，政府不再下达年度工资总额计划，企业在相应提取的工资总额内，有权自主使用、自主分配工资和奖金。
企业新建或扩建需要成批招收职工，其工资需要进入企业工资总额基数的，应报经同级劳动部门审核。
第十四条 落实企业内部机构设置权
除法律和国家另有规定外，企业有权自主决定内部机构的设立、调整、撤并和人员编制。任何部门和单位不得以任何借口向企业提出设置对口机构、规定人员编制和级别待遇的要求。
取消企业套用的行政级别。凡是中共中央、国务院、省委、省政府有关文件和会议精神，要向企业发文或传达的，按企业党组织规模（党委、总支、支部）或企业类型（特大型、大型、中型、小型）发文和组织传达，不再以厅局级、县团级规定发文和组织传达。
第十五条 落实企业拒绝摊派权
各级政府及任何部门不得以任何借口向企业摊派人力、物力和财力，对强行摊派的，企业可以向审计、监察部门进行举报。
政府职能部门按照国务院规定对企业进行财政、税收、工商行政管理、物价、审计、质量安全等监督和检查时，应简化程序，按隶属关系进行，并要依法按章办事，尽量控制人数。除此之外，任何部门和单位不得以任何方式、任何名义对企业进行检查、评比、评优、达标、升级鉴定、
考试和考核。
第十六条 企业在坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益（依据实现利税计算）增长幅度、职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率（依据净产值计算）增长幅度原则的前提下，自主确定工资增长幅度，自主安排工资计划。
企业职工工资总额基数的确定与调整，应报同级政府劳动部门审查核准。企业的工资调整方案和奖金分配方案，应提请职工代表大会审查同意。厂长晋升工资应报本级政府有关部门审批。
企业职工的工资、奖金、津贴、补贴以用其它工资性收入，应当纳入工资总额，取消工资总额以外的一切单项奖。
企业违反《条例》第二十四条规定，以弄虚作假、虚增利润、虚盈实亏等方式增发工资和奖金的，本级政府劳动部门应当及时予以制止和纠正。职工多得的不当收入，应自发现之日起，限期逐步予以扣回。
第十七条 企业要建立健全风险机制，每年从留利中划出一定比例作为风险基金；经营者和职工个人也要按责任大小，从工资收入中交纳一定的风险抵押金。
承包企业依次以风险基金、经营者或经营者集团成员交纳的风险抵押金、职工个人交纳的风险抵押金、工资储备基金、企业留利来弥补未完成的上交目标或扭亏任务。
第十八条 企业为实现政府规定的社会公益目标或者生产指令性计划产品，由于定价原因而形成的政策性亏损，属于省管商品价格，经省物价管理部门调查测算核实后，要有计划地进行调整或者放开产品价格，以解决企业生产和经营环节中存在的价格不合理问题；属于国家物价部门管
理的商品价格，省物价管理部门要按照物价管理权限，及时提供有关成本资料，提出价格调整或者放开的意见，报国家物价部门批准实施。特殊情况，价格一时难以到位的，经本级财政部门专案核准，可在一定期限内给予补贴或其它补偿，由企业包干使用。政策性亏损企业，财政包干补贴
后仍有亏损的，按经营性亏损对待，由企业用以后年度利润弥补。
第十九条 企业由于经营管理不善造成经营性亏损的，厂长、其他厂级领导和职工应根据责任大小，承担相应的责任。
企业一年经营亏损的，应当相应核减企业工资总额。厂长、其他厂级领导和直接责任人员不得领取奖金。
企业亏损严重，或连续二年经营亏损，且亏损额继续增加的，除核减企业工资总额、企业不得发放奖金、不得升浮动工资外，还应根据责任大小，降低厂长、其他厂级领导二级工资和职工一级工资。对企业领导班子可以进行必要的调整、降职、免职。
第二十条 企业必须严格执行国家财政，税收和国有资产管理的法律、法规，定期进行财产盘点和审计，做到帐实相符，如实反映企业经营成果，不得造成利润虚增或者虚盈实亏，确保企业财产的保值、增殖。
企业必须依照国家有关规定，准确核算成本，足额提取折旧费、大修理费和补充流动资金。要认真核算生产过程中的各种消耗和费用，不得擅自扩大成本和营业外开支范围、标准，真实反映当期盈亏。对形成虚增利润或虚盈实亏的，由本级财政和国有资产管理部门责令企业调整帐务，
限期改正。
企业应当按照国家有关规定，建立资产负债和损益考核制度，认真编制年度财务决算，报送同级政府有关部门，企业应以财政部门审批的决算依据，进行帐务调整。
企业以留用资金和自筹资金从事生产性建设以及工资、奖金分配，应委托注册会计师事务所进行验证、审核（工资、奖金分配每年年终验证、审核），并出具证明，作为银行和政府有关部门监督企业的依据。
第二十一条 企业可以通过转产、停产整顿、兼并、合并、分立、解散、破产等方式，进行产品结构和组织结构调整。企业变更或终止时由会计师事务所或审计事务所对企业的资产及负债经营状况和清算报告等各种财务帐册进行验证，并按国家规定提出资产处置方案，报本级政府有关
部门审批。同时，要按照国家有关规定进行资产评估。
（一）企业可以自主决定转产，但不得转产国务院和省政府明令禁止生产或淘汰的产品。
（二）企业经营性亏损严重，但未达到法定破产条件的，由企业提出申请，经企业主管部门批准后进行停产整顿；企业主管部门也可以根据企业的经营状况责令其停产整顿。停产整顿期间，企业暂停上交承包利润，暂停发放奖金，银行应当准许其延期支付贷款利息。
（三）企业可以自主决定兼并其他企业，企业被兼并必须经过同级政府主管部门批准。兼并方承担被兼并方的债权债务，被兼并企业原享受的减免税优惠政策，可以继续享受到减免期满；政府有关部门可以酌情核减兼并企业的承包基数；银行对被兼并企业所欠债务，可以酌情停减利息
。被兼并企业转入第三产业的，经银行批准，自开业之日起，实行二年停息，三年减半收息。
（四）企业分立，必须在明晰各方财产、债权、债务的基础上，按隶属关系经本级人民政府批准。
（五）企业解散，必须在明晰各方财产、债权、债务的基础上，经省人民政府批准。
（六）企业不能清偿到期债务，达到法定破产条件的，应依法宣告破产。
企业的变更和终止，应当依照法律、法规的规定，经工商行政管理部门核准登记，并向国有资产管理部门办理产权变更或者注销登记手续。
第二十二条 企业进行组织调整，必须通过多种途径妥善安置职工。
被解散的企业职工，由省政府授权有关部门负责安置，也可以自谋职业。 破产企业的职工，到当地劳动部门领取待业保险金（未实行待业保险办法的企业除外），进入劳务市场。
被兼并企业的职工，由兼并企业负责安排，也可以自谋职业。
为安置富余职工兴办的独立核算的集体企业，自开业之日起，实行两年免征、三年减半征收所得税。其困难较大的，经企业申请，税务部门批准，还可适当减免营业税。
第二十三条 企业为获取更大的经济效益，根据市场预测和自身条件，可以进行多种经营。
允许企业利用自有设备、设施（包括厂房、库房、场地、码头、专用线等）对外承揽加工、租赁和有偿服务，兴办第三产业。 鼓励和支持企业利用现有的场地、资金或集资自办、联办各类市场和兴办有利于安排待业人员、企业富余人员的就业场所。
鼓励企业根据生产经营需要，设立分支机构。企业将生产车间、内部经营管理机构改为独立对外经济实体的，有关部门应依法及时为其核发《企业法人营业执照》或《营业执照》。企业申请去外地设立分支机构的，有关部门应及时办理核转手续。允许企业根据生产经营需要，经工商部
门批准，使用从属企业名称。
对生产规模大、经营效益好、产品质量高、能出口创汇的地（市）县属企业，可以报经省工商局批准，直接冠以省名。
鼓励企业把后勤服务部门从工厂分离出去，实行全民所有、集体经营、独立核算，逐步走向自负盈亏。
第二十四条 企业财产属于全民所有，即国家所有，省政府对省属企业行使以下职责：
（一）负责制定国家与企业之间财产管理和收益分配的各项条例和管理制度；
（二）授权有关部门行使对所属企业相应职责；
（三）对其授权的有关部门实行监督、检查；
（四）保证国有资产保值、增殖；
第二十五条 在保证国家所有权的前提下，按企业隶属关系，由政府有关部门行使相应的职责：
（一）考核所属企业财产的保值、增殖指标，对企业资产负债和损益情况进行审查；
（二）按有关规定，确定国家与企业财产收益的分配；
（三）确定企业的承包经营责任制、租赁经营责任制、利税分流等资产经营形式，审批企业的股份制试点；决定或者批准企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖，审批企业提出的被兼并申请和破产申请。
（四）除《条例》第十三条和本办法第七条规定由企业自主决定的投资项目外，根据有关规定，决定、批准企业生产性建设项目；
（五）决定或批准企业厂长的任免（聘任、解聘）和奖惩；
（六）审批企业财产的报损、冲减、核销及关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让，组织清算和收缴被撤销、解散企业的财产；
（七）维护企业依法行使经营权，保障企业的生产经营活动不受干预，协助企业解决实际困难。
第二十六条 各级政府应当按照《条例》第四十三条的规定，加强宏观调控和行业管理，建立既有利于增强企业活力，又有利于经济有序运行的宏观调控体系。
政府行业管理部门应根据国家产业政策，制定和落实行业发展规划，及时发布有关国内外行业发展动态信息，引导企业的发展方向，以减少企业从事商品生产和市场竞争的盲目性。
政府有关部门应根据国家产业政策和规模经济要求，引导企业组织结构调整。鼓励企业以市场为导向、以商品为龙头，跨地区、跨行业形成具有多功能和多层次结构的企业集团。根据企业间及企业内部内在经济技术联系的紧密程度，引导企业联合或划小独立核算单位，以适应生产力发
展的需要。
第二十七条 按照市场经济的原则，一切生产要素商品化。各级政府部门要采取措施，打破地区、部门分割和封锁，撤除不符合建立全国统一市场要求的各种关卡。任何单位和部门过去制定的限制外省市产品进入本省的歧视性、垄断性规定一律废除。各部门不得规定本部门企业只许使
用本部门配套产品。在继续发展生产资料市场、金融市场、消费品市场、信息市场、技术市场的基础上，大力发展人才市场、劳务市场、企业产权转让市场和期货市场。
（一）建立覆盖全社会的人才市场、劳务市场体系，逐步形成企业择优用人、个人竞争就业、社会提供服务的就业格局。大专院校、中专和各类职业技工学校毕业生（不包括定向或委培生）在国家方针、政策的指导下，逐步实行供需见面、“双向选择”的就业办法。
（二）积极开办企业产权转让市场，促进生产要素合理流动。要选择一批不符合国家产业政策、产品无销路、资不抵债、濒临破产的企业进入产权转让市场拍卖。
（三）在完善现货市场的同时，积极试办商品期货市场。
第二十八条 建立和完善社会保障体系
（一）按照社会保障与自我保障相结合的原则，由国家、企业和个人三者共同负担养老费用。改革养老金计发办法，逐步做到以交费年限的长短和交费工资的多少给付养老金，并逐步完善基本养老金的物价补偿制度、加强养老保险基金的管理和运营。
（二）改革待业保险制度，扩大待业保险范围。待业保险的范围，由现在的四种人员扩大到八种人员（增加的四种人员是：经省政府或国务院有关产业主管部门批准关、停企业被精减的职工；企业按照<<企业职工奖惩条例>>除名、开除的职工；实行全员劳动合同制企业终止、解除劳动
合同的人员；厂内待业两年，不服从临时安置，被企业辞退的人员）。将待业救济金的最低发放标准提高到五十元。待业保险金的提取比例按国家有关规定执行。
（三）全面开展医疗保险制度改革。医疗费用按照国家、企业和个人三方合理负担的原则，要与企业的经济效益挂钩。积极稳妥地推行大病医疗费统筹，推进医疗保险制度逐步朝社会化发展。同时要创造条件逐步建立工伤保险基金、生育保险基金。
第二十九条 政府有关部门和单位违反《条例》和本办法规定，有《条例》第四十七条所列行为之一的，上级主管机关应当责令其改正；逾期不改或情节严重的，按人事管理权限，由主管机关或监察机关对主管人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑
事责任。
企业违反《条例》和本办法规定，有《条例》第四十八条所列行为之一的，本级政府及有关部门应当责令其改正；逾期不改或情节严重的，对厂长、其他厂级领导和直接责任人员分别给予行政处分，并给予经济处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十条 凡有阻碍厂长和各级管理人员依法行使职权，或者扰乱企业秩序，致使生产、营业、工作不能正常进行的，由企业所在地公安机关依法进行处理。因处理不及时造成严重后果的，要追究有关人员责任。
凡有阻碍厂长和各级管理人员依法行使职权，或者扰乱企业秩序，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十一条 省政府和各地区行政公署、市人民政府要根据《条例》和本办法，分级负责，每年年底组织有关部门参加，对落实情况进行一次检查，并将检查结果登报分布。
第三十二条 《条例》有明确规定，本办法未涉及的，依照《条例》的规定执行。本办法发布前省政府发布的规章和其他文件的内容，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。
第三十三条 本办法由省经济体制改革委员会负责解释，省经济委员会会同省政府有关部门组织实施。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。




1993年1月19日
　　【内容提要】 地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性。鉴于检察机关的国家性，地方人大监督检察机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督检察机关的特别界限，即地方人大对检察机关的监督不能超越地方权力；地方人大对检察机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对检察机关的监督需具备严格的规范性与程序性。

　　检察制度是我国司法制度的重要内容，涉及不同国家机关之间的相互关系。根据宪法规定与权力运行的一般规律，作为国家法律监督者的检察机关的权力也需要被监督，但人大及其常委会如何监督“监督者”一直是实践中的难题。2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、江西、山东、宁夏、山西、福建、浙江、广东、云南、西藏、陕西、甘肃、内蒙古、湖南等20个省级人大常委会出台了类似的《决议》或《决定》。这些规定拓展了人大监督方式，并且在某种意义上强化了人大监督的规范性。尽管不同地方的《决定》或《决议》在具体监督方式上存在着一定差异，但总体背景与理念是相同的，提出了地方人大监督和支持检察机关法律监督方面值得探讨的新课题。

　　一、检察机关的国家属性

　　(一)宪法上的“国家的法律监督机关”

　　1954年宪法并未对检察机关的属性作出明确界定，直到1982年宪法才有了明确的表述。现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的“国家性”表明了它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。①我国是单一制国家，采取明显有别于联邦制国家的分权形式，各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的利益或意志，法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。从宪法解释学角度看，在宪法文本中，法律监督机关前面加“的”字，可以理解是为了突出强调检察机关的国家属性。在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。

　　另外，检察机关的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。由于在实践中，有些人只看到检察长、副检察长“由地方人大选举产生”的一面，并由此认为地方各级人民检察院具有“地方性”，而忽略了其国家性的有效维护和体现，甚至有些地方出现了因行政干预导致的地方保护主义等现象。在司法实践中，检察权的行使受到行政权干预比较严重，存在着比较普遍的地方化倾向。因此，以宪法为基础，正确认识检察机关的国家属性是分析《决定》或《决议》性质与功能的基本前提。

　　(二)检察机关国家属性的保障机制

　　确立检察机关的国家属性是中国特色社会主义宪政体制的基本要求，需要通过不同的机制予以保障。1978年宪法第43条规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。但是，1979年，全国人大修改宪法，同时对1954年制定的《人民检察院组织法》作出较大的修改。对其修改的背景，彭真同志曾做了如下说明：第一，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定：(1)检察院“独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。(2)地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。(3)各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其他重大问题。第二，把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系，地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证检察院对全国实行统一的法律监督。②在1983年局部修改《人民检察院组织法》时，虽然只修改了四个条文，却有两条直接涉及检察长任免程序的变革，分别将“省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。将“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”修改为“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。③

　　上述修改背景均表明，立法者在修改相关法律时，力图让检察机关摆脱地方的不当干预，确保检察权功能的充分发挥。上一级人大常委会的批准检察长人选就是其在人事上的重要保障措施。

　　二、地方人大监督检察机关的规范依据与形式

　　(一)检察机关领导体制的变迁

　　1949年，根据最高人民警察署试行组织条例，全国各级检察署只受最高人民警察署和上级检察署的指挥，其工作不受地方国家机关的干涉。但由于当时地方各级人民检察机关尚未普遍建立，事实上难以试行垂直领导。故1951年通过的各级人民检察署组织通则改变为双重领导，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。④根据1954年宪法，我国检察机关改为垂直领导体制，地方检察机关的工作不受地方的干预，地方检察机关的人选也不由地方人大决定，地方检察机关也无须向地方人大负责。1954年宪法第81条规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。

　　1978年五届人大一次会议在重新设置检察机关的同时，改1954年宪法所规定的“垂直领导体制”为“监督关系”。1978年宪法第43条规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。这种新的体制虽然“强调了地方领导的原则，但由于检察机关之间没有领导关系，因为不利于地方各级检察机关开展工作，有碍于依法独立行使检察权和维护国家法制的统一”。⑤因此1979年修改宪法时，将检察机关的体制改为既接受上级机关的领导，又接受同级人大的监督。1979年宪法修改确定的检察机关领导体制为1982年宪法所确认。1982年宪法第133条规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。1983年，六届全国人大常委会修改《人民检察院组织法》，规定除各级检察长的任免须由上一级检察长提请同级人大常委会批准外，其他检察人员的任免均由本级人大常委会决定，不再上报批准。这一决定权也包含着对被提名的检察人员之前工作的一定监督。

　　(二)地方人大监督检察机关的全面确立

　　1954年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。该宪法第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。1978年宪法第43条第3款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。1979年组织法对此作了修改——在总则中规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这就表明我国实行的是人民代表大会制度，而不是西方的三权分立。检察机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。

　　(三)地方人大监督检察机关的基本方式

　　依据《宪法》及有关法律的规定，人大对检察机关的监督主要有几种形式：第一，听取工作报告，这是各级人大监督检察机关的主要方式。但是在现行《宪法》第133条只是规定最高人民检家院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，而没有具体规定报告工作制度。听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。必要时，人大可就检察机关的工作报告作出决议。⑥第二，询问和质询。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民检察院的质询案。在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民检察院的质询案。各级人大常委会审议议案和有关报告时，检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。第三，人事监督。检察机关的主要组成人员均由人大或者人大常委会选举或任免。第四，各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。除了上述宪法与法律明确规定的监督方式之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式。

三、地方人大监督检察机关的界限

　　(一)人大监督检察机关的一般界限

　　监督的集体性。人大的监督权属于集体性权力，它不同于政府首长的权力，也不同于人大代表的权利。也就是说，人大是集体行使职权。不管是人大常委会主任、副主任，还是委员，都是一人一票一权，按多数人的意见作出决定。应当避免将人大监督变成个人监督，避免人大领导审批案件或代表、委员以个人身份影响案件。《监督法》也明确规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”(第4条)。

　　监督的谦抑性。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。宪法已经设计一套制约检察权行使的机制，人大首先要尊重宪法规定的权限分工，监督检察机关要在法院、检察院、公安机关相互制约关系中确实发挥作用，而不是时不时地就走到第一线，否则就会破坏既有机制功能的有效发挥，也会导致破坏不同机关权限分工界限的混乱。

　　监督的原则性。人大对检察机关的监督应为原则性的监督，而非个案监督。个案监督是在司法腐败较为严重的背景下，为回应社会需求而实行过的过渡性制度安排。评价这一制度需要从两方面考察，一方面是其合法性，是否符合宪法与法律的规定；另一方面是正当性，是否有效地解决了司法腐败的问题，符合设立这一制度的目的。《宪法》尽管规定人大及其常委会有权监督检察机关，但是这并不能成为个案监督的宪法依据。因为个案监督不同于一般监督，它有可能对现有的权力配置关系产生负面影响，不利于检察机关独立行使检察权。因此，对于这样一种权力，必须有明确的规定才能具有合法性，对此不能任意采取扩大解释的方法，将这一权力从宪法文本中解释出来。《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》第10条也明确规定，在对违法案件进行调查的时候，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见，从合法性角度而言个案监督的方式是存在问题的。其次，从实践效果来看，个案监督效果并不理想。调查研究表明，个案监督制度常常不是成为普通民众的救济制度。实际运作中，人大直接进行个案监督的数量并不多，更普遍的是将申诉上访的案件转交检察机关、审判机关办理。本以回应社会需求、解决司法腐败为目的的个案监督制度在运行中并不能达到这一目的。总之，个案监督尽管在地方人大建设方面曾经发挥过一定的积极作用，但是在合法性与实际效用方面仍存在一定的问题。

　　(二)地方人大监督检察机关的特别界限

　　目前已经出台的省级人大常委会《决议》或《决定》都规定了加强人民检察院法律监督的具体措施和形式，试图在人大对检察机关工作的支持与监督之间寻求合理的平衡，但作为地方人大的常委会，如何对“监督者”进行合理监督仍存在不明确的内容或者问题，也存在一定的“灰色”地带。如前所述，地方人大常委会监督的对象是具有鲜明国家属性的检察机关，它与地方人大对政府、人民法院的监督是有所不同的，特别是与对政府的监督具有不同的性质。地方人大是面向其所在行政区域人民的，是向其所在行政区域人民负责、受其监督的。地方政府是地方人大的执行机关，对地方人大负责，并受其监督。地方政府虽然负有执行国家法律的义务，但在此外更负有发展地方经济、促进地方公益发展的使命，而这些均要受地方人大监督的。换言之，地方人大对地方政府的监督可以是合法性监督，也可以是进行合目的性监督。地方政府对地方人大具有从属性、执行性。

　　但是，检察机关的性质却与地方政府是有区别的。检察机关虽然由地方人大选举产生，对地方人大负责并受其监督，但检察机关具有国家属性，这是地方人大要充分尊重的。虽然《决定》或《决议》是省级人大常委会针对地方各级人民检察院诉讼活动而做出的，但我们必须明确各级人民检察院不是某省某市的检察院，而是国家的检察院，具有鲜明的“国家性”。作为一种独立的国家权力形态，检察机关的活动与整个国家活动有着直接的密切关系，是国家权力运行机制的重要组成部分。因此，地方人大常委会针对地方人民检察院工作所做出的决议或决定必须符合国家宪法和法律，不能改变法律规定的基本体制。但实践中一些地方人大的监督存在着一些与法律规定相矛盾的现象，如有些地方人大常委会制定的《决定》或《决议》中直接“抄袭”宪法文本或法律文本的规定；有些地方人大直接规定人民法院、人民检察院与政府相互之间的关系，这些规定实际上超越了地方人大常委会的法定职责，不利于维护国家法制的统一。