案情回放：天安变压器公司向第三人中国银行开发区支行贷款，于2011年4月14日购买奥迪轿车一辆，并将该车抵押给中行开发区支行，在被告财保公司处购买了不计免赔商业保险，约定机动车损失险责任限额54.2万元，第三者责任保险责任限额50万元，和盗抢险等，同时约定保险第一受益人为中行开发区支行。2011年9月14日原告天安变压器的员工徐某驾驶该车在海安镇谭港村与袁某所驾货车相撞发生交通事故，双方车辆受损，县公安局交通巡逻警察大队认定徐某负事故的次要责任，袁某主责，经南通银奥汽车销售服务有限公司修理，原告支付奥迪车辆修理费用18万元。天安变压器公司向财保公司主张理赔其损失。

　　观点博弈：就本案而难言，到底谁有权向财保公司索要保险金？

　　一种观点认为，保险合同是双方的真实意思表示，依照合同自治原则，合法有效。保险合同中明确约定受益人是银行，天安公司作为本案的原告主体不适格，故银行才有保险金请求权。其理由，民事合同实行的私法意思自治原则，只要不违反法律强制性、禁止性规定、公序良俗，就认定有效，本案车辆保险合同当事人在填保单时认可了受益人条款，并按约发放了借款，要据诚信原则，理应受法律保护。不允许指定第三方为受益人是对其权利的限制与侵犯。

　　第二种观点认为，保单约定受益人是银行，应认定无效。其理由主要有：

　　一、保险实务中，受益人无资格限制，自然人、法人皆可，无行为能力人甚至胎儿均可为受益人，但仅存于人身保险合同，保险法第18条第3款规定，受益人是指人身保险合同中由被保险人或者投保人指定的享有保险金请求权的人。《保险法》的该条规定表明了受益人的两项限定：1、受益人仅限于人身保险合同中；2、受益人由被保险人或投保人指定。财产保险以损失、伤害弥补为基本原则，不同于人身保险合同中以他人生命为代价可以收益。其合同当事人，作为享受合同权利并承担合同义务的主体，只有投保人、被保险人和保险人并无受益人。保险公司在其中设定银行为受益人，没有明确的法律依据。

　　二、保险事故发生后，投保人经济较差如需以保险金支付事故理赔款，会直接影响受害者的救治，特别是伤残较重救治费用都在十万以上的情况下更为特出，国家对第三者责任险的立法目的和投保意义，就在于减少事故责任人的经济损失，以及发生事故后，能迅速、有效地对在交通事故中伤者的赔偿。如银行成了第一受益人，与设立机动车保险的初衷相违背；

　　三、机动车保险合同，是投保人与保险人之之间所订立的，以机动车作为保险标的协议，按照协议，保险人以保险事故造成的保险车辆损失扩第三人的人身伤亡与财产损失，承担保险赔偿责任。机动车财产保险合同保的是除了自身车辆损失，还涉及第三人的人身伤亡与财产损失，涉及不特定的第三人利益的情况下，是不允许当事人约定排除法定利益的，特别是不特定的第三人人身伤亡为保险，对银行来说，更不能作为保险利益。按合同法第第五十二条有下列情形合同无效，第二款规定恶意串通，损害国家、集体或者第三人利，第四款损害社会公共利益。因此在机动车财产保险合同约定银行为受益人，除约定排除投保人利益，还涉及排除不特定的第三人利益，合同中的内容违反我国有关保险法规也违背公序俗。

　　四、发生保险事故，银行要以第一受益人的身份请求支付保险金，或保险人要依此批注将保险金划给银行有较多争议，同时会在审判实务上会产生以下困难。1、投保人经济较好在按期归还购车借款的情况下，投保人自己支付车辆维修费后，如本案，银行成为受益人，就会发生银行提前收回贷款的情形，也不符借款合同按期归还的约定或产生不当得利；2、在按期归还购车借款的情况下，投保人经济较好，银行可能不主动向保险公司主张理赔，保险公司有可能会不尽理赔义务，且会随时间的推延，丧失胜诉时效，损害投保人利益；3、银行要成第一受益人向保险公司理赔，还会有举证上的困难，事故的受害者，在投保人没有按责任赔偿情况下，不会将医疗发票、事故责任认定书等证据交银行向保险公司理赔，银行无法索赔；4、本案是由交通事故引起的侵权纠纷，按交警部门的责任认定，天安公司可依侵权，要求对方承担70%的车辆损失，然后按保险合同纠纷，要求保险公司理赔30%的损失，也可直接依保险合同起诉保险公司理赔全额损失，在约定银行为收益人的情况下，同一事故，因诉讼方式不同，银行的收益不同；5、尚本案天安公司交通事故造成对方损失18万元，，对方按侵权起诉天安公司，在约定银行为收益人的情况下，天安公司赔偿损失后却不能向保险公司理赔，银行在抵押车辆没有毁坏的情况下，却获得了利益。

　　法官说法：由于事物的特殊性，在抵押车辆发生自燃全部毁损的情况下，如在合同中约定银行作为第一受益人，依《中华人民共和国担保法》第五十八条规定：“抵押权因抵押物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金，应当作为抵押财产。”《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第八十条对担保法第五十八条作了进一步的明确：“在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。”银行为收益人，则合情、合理、又合法。但在此情况下车辆保险合同，也无须约定银行为第一受益人。

　　现实中车辆、住房抵押贷款保险中约定银行为收益人的情况还不少，在此情况下发生保险事故，是银行还是被保险人具有原告诉讼主体资格，需上级法院作出明确的规定。


作者单位：江苏海安县人民法院

江苏省连云港市人民政府


连政发〔2004〕202号

市政府关于印发《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》的通知

各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》已于2004年9月12日经市十一届政府第28次常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合实际，认真遵照执行。


关于加强行政效能建设的若干规定


第一章 总 则 第一条 为切实加强行政机关效能建设，转变工作作风，提高工作效率，规范行政行为，促进依法行政，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》等有关法律、法规的规定，制定本规定。第二条 本规定适用于本市行政区域内的各级行政机关（包括垂直管理的行政机关）、具有行政管理职能的事业单位（以下简称行政机关）及其工作人员。第三条 行政机关要建立行政效能建设领导负责制，主要负责人对本机关效能建设负有组织领导职责，本机关效能建设情况应当作为考核其政绩的重要依据。第四条 加强行政效能建设工作，由各级人民政府组织实施，行政机关各负其责。 第二章 制度建设 第五条 完善行政决策制度。各级行政机关应当制定工作规则，建立和完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证、决策反馈的行政决策制度。第六条 建立岗位目标责任制。行政机关应当依照法律、法规、规章等规范性文件的规定，将经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作职责分解到各个岗位，工作人员应当严格依法履行岗位职责。第七条 实行政务公开制度。行政机关应当制作办事指南，在醒目位置标明职责范围、办事程序、办事依据、办事时限和办事要求。对涉及经济和社会发展全局、与群众利益密切相关的重要事项的决策，应当通过听证会、论证会等形式广泛征求意见。重大决策、重要管理事项，应当利用各种形式及时向社会公布。第八条 实行服务承诺制。行政机关应当公开承诺服务的内容，并严格遵守承诺，一旦违反承诺，应当承担相应责任。第九条 实行挂牌和持证上岗制度。行政机关工作人员办公桌上应统一放置设有本人照片、姓名及职务的标示牌，在工作时间统一佩戴有本人照片、部门名称、本人职务及姓名的胸牌。第十条 实行首问负责制。管理相对人到行政机关办事时，第一个接受询问的本机关工作人员即为首问责任人。凡请求和询问的事项属于本人职责范围内的，首问责任人应当严格按照“限时办结”和“一次性告知”等制度予以办理；凡请求和询问的事项不属于本人职责范围，但属于本机关职责范围的，首问责任人应当负责引导或帮助联系；凡请求和询问的事项不属于本机关职责范围的，首问责任人也要热情接待，准确告知应找的相应部门，给予必要的帮助。第十一条 实行限时办结制。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请，如果申请材料齐全，符合法定形式，应当本着简捷快办的原则进行办理。凡法律、法规、规章和规范性文件明确办事时限的，必须在时限内办结；法律、法规、规章和规范性文件没有规定办事时限的，要从实际出发，规定具体办理时限，予以公布，并严格执行。如果行政机关对管理相对人的办事请求超时限办结，在规定时限内又没有提出意见的，应当视为同意。第十二条 实行“一次性告知”制度。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请，如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。管理相对人可以查询与自身利益相关事项的办事进度和结果，承办人应当如实告知。但涉及保密内容的除外。第十三条 实行否定报备制。行政机关工作人员根据有关规定，对管理相对人的办事请求决定不予办理的，应当将否定的情况及理由书面报本机关领导，按领导要求在规定时限内向管理相对人说明理由。第十四条 实行AB角工作制。行政机关对每个职位应当明确AB两个负责人，当A不在单位时，必须由熟知A角业务的工作人员代为行使职权。第十五条 健全机关内部管理制度。行政机关要加强自身建设，依法、科学、合理划分各个行政管理事权，完善文书管理、会务管理、电子政务、人事财务、审计监督、廉政建设等内部管理制度，推行行政管理标准化制度，全面提高工作效率。第十六条 完善行政执法责任制。行政执法机关应当依法界定行政执法职责，科学设立行政执法岗位，明确执法责任制，健全行政执法主体、行政执法人员资格管理和亮证执法制度，完善行政执法检查、调查、取证、集体研究、行政处罚等执法程序制度，规范行政执法行为。第十七条 严格执行行政过错责任追究制度。行政机关应当建立行政过错责任追究制度，明确过错责任追究的范围、程序以及应承担的责任。第十八条 实施行政效能考评制度。行政机关应当根据各自的工作职责、任务，建立健全科学、量化、可操作性强的效能考评制度。 第三章 监督检查 第十九条 各级行政监察机关负责对辖区内行政效能建设工作实施监督检查，具体负责对行政机关及其工作人员违反本规定的投诉的受理和调查。各级行政机关内部应当建立各负其责、齐抓共管的领导体制和工作机制，搞好自我检查工作。第二十条 行政效能监察工作，在本级人民政府和上级行政监察机关的统一领导和指导下进行。第二十一条 行政效能监察工作的内容主要是：（一）受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为的投诉；（二）检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为；（三）根据检查、调查结果，对行政机关及其工作人员在行政管理过程中存在影响行政效能的问题和行为依法作出处理或者提出监察建议。第二十二条 行政监察机关检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为时，重点检查、调查以下内容：（一）是否依法履行职责，对管理事项及时制定措施，做出决定，是否做到主体合法、内容合法、程序合法；（二）有关行政效能方面的各项管理制度是否健全、科学并得到有效执行；（三）是否依法公开与公民、法人、其他组织的权利义务密切相关的有关事项；（四）是否按规定或约定时限完成工作计划、工作任务和工作目标；（五）完成的工作是否达到质量要求及取得预期效果；（六）涉及多个部门的管理工作运转是否协调、有序、规范；（七）其他影响行政效能的事项。第二十三条 行政监察机关按下列方式开展行政效能监察工作：（一） 对行政机关依法履行职责的情况进行全面检查；（二）对行政机关履行某项职责、落实某项工作、作出某项具体行政行为的情况进行专项检查；（三）对行政效能投诉反映的问题进行调查; （四）对涉嫌违反行政纪律、应当追究行政责任的影响行政效能的行为进行调查。第二十四条 行政监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关国家机关工作人员、社团组织工作人员、相关专业人员，或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及有关社会人士参加。第二十五条 对行政效能投诉，行政监察机关应当在受理后及时确定办理方式。重要、复杂的投诉，由行政监察机关直接办理；一般性的投诉，转有关行政机关办理。第二十六条 行政监察机关直接办理的行政效能投诉，经初步调查认为有违反行政纪律事实、需要追究行政纪律责任的，应当依法予以立案调查。第二十七条 行政监察机关对检查或调查事项涉及的单位及其工作人员和其他相关人员有权进行询问，就涉及的问题作出解释和说明；行政监察机关可以要求被检查单位限期就检查事项进行自查并提交自查报告。第二十八条 行政监察机关在检查、调查过程中，发现被检查、调查单位有违反法律、法规、规章和行政纪律行为的，有权发出《监察通知书》，责令被检查或调查单位停止该行为。第二十九条 行政监察机关可以根据检查或调查结果依法作出监察决定或者提出监察建议。作出重要监察决定或提出重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级行政监察机关同意。第三十条 行政监察机关有权对被检查、调查单位执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。第三十一条 对不配合或阻挠行政监察机关开展行政效能监察工作的，行政监察机关可以责令有关部门或人员改正，并视情节轻重依法对有关部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员按干部管理权限依法给予行政处分。 第四章 责任追究 第三十二条 行政机关及其工作人员必须依法行政，行政行为违法的，应当追究行政过错责任。第三十三条 行政机关应当成立行政过错责任追究领导小组，由单位领导班子成员、监察、法制、人事等部门负责人共同组成，主要履行下列职责：（一）决定是否对行政过错行为进行调查；（二）审议调查或审理报告；（三）作出处理决定。第三十四条 行政过错责任追究领导小组的办事机构由监察、法制、人事部门等工作人员组成，主要履行下列职责：（一）受理检举、控告和投诉；（二）调查行政过错行为；（三）草拟调查报告、提出处理意见。第三十五条 行政行为有下列情形之一的，应当承担行政过错责任：（一）发布规范性文件和规定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；（二）作出的具体行政行为，经行政复议，上级机关变更原处理决定，或撤销发回重新作出具体行政行为的；（三）作出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的；（四）违反行政效能建设有关制度规定的；（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告经查实的；（六）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求予以调查处理的；（七）上级机关要求予以调查追究的。第三十六条 行政过错责任追究方式分为：（一）责令作出书面检查；（二）通报批评；（三）取消当年评优评先资格； （四）扣发奖金；（五）调离工作岗位或停职离岗培训；（六）给予行政纪律处分。以上追究方式可以单处或并处。第三十七条 行政过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。第三十八条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。第三十九条 行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：（一）一年内出现两次以上应予追究的行政过错情形的；（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；（三）对控告人、检举人、投诉人打击、报复、陷害的；（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为以及收受当事人财物、参加当事人提供的旅游、娱乐等活动或者接受可能影响公正执行公务的宴请的。第四十条 行政过错责任人主动发现并及时纠正错误，未造成重大损失或不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。第四十一条 有下列情形之一的，不追究具体行政行为人的行政过错责任：（一）行政管理相对人弄虚作假，致使具体行政行为人难以识别，无法作出正确判断的；（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体，致使具体行政行为人理解错误的；（三）出现意外或不可抗力因素致使行政过错情形发生的。第四十二条 检举人、投诉人、控告人对不予受理决定不服，或认为不便向作出具体行政行为的机关提出检举、投诉、控告的，可向行政监察机关检举、投诉、控告。行政监察机关收到检举、投诉、控告后，应当责成作出具体行政行为的机关及时处理或者直接受理。对行政主要负责人及其副职的检举、投诉、控告，应当由同级行政监察机关办理。行政监察机关办理的案件，涉及行政纪律处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十三条 对行政过错责任人的处理决定，有明确的检举人、投诉人和控告人的，应当告知检举人、投诉人和控告人。第四十四条 行政过错责任人有陈述权和申辩权。对行政处分决定不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十五条 对行政过错责任人作出的处分决定，依照人事管理权限，应报送行政监察机关、组织和人事部门备案。第四十六条 行政过错责任追究，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。 第五章 附 则 第四十七条 本规定由市监察局负责解释。第四十八条 本规定自2004年10月1日起施行。