交通部 财政部


内河航道养护费征收和使用试行办法

　　一、为了贯彻国务院“关于加强航道管理和养护工作的指示”，认真做好航道养护费征收入使用工作，使航道工作能够正常开展，保证航道畅通和航行安全，完成国家运输任务，特制订本办法。

　　二、本办法适用于各省（自治区、直辖市）交通部门管理的内河航道。

　　三、所有专区和县管理的内河航道，以及不由事业费拨款养护的省（自治区、直辖市）直接管理的内河航道，其养护经费均以征收航道养护费的办法解决。由事业费拨款养护的航道，则不征收航道养护费。

　　四、凡在征收航道养护费的航道内航行的下列各种船舶和浮运排筏，均须缴纳航道养护费：
　　1、国营（包括地方国营）运输部门的机动和非机动船舶；
　　2、集体所有制的专业运输企业和人民公社专业运输队的机动和非机动船舶；
　　3、全民或集体所有的浮运排筏；
　　4、机关、企业、合作社、农场、水产和林业部门等担负运输或经营副业生产的机动、非机动船舶和排筏；
　　5、其他有经营运输业务性质的机动、非机动船舶和排筏。

　　五、凡属下列的船舶，免征航道养护费：
　　1、交通部门的各种非营运船舶（如工程船舶等）；
　　2、军事、公安、农业、卫生、铁路、地质、科研等部门招待国防、治安、消防、救护、测量、防洪、抽水、钻探、检疫、医疗、科研查勘、教练、体育活动等任务的船舶；
　　3、其他部门和农村人民公社生产队非经营运输的专用船只；
　　4、轮渡和城乡渡船；
　　5、经省（自治区、直辖市）交通（航运）厅（局）核准免征收的船舶。

　　六、航道养护费的征收费率，根据运输情况，航道条件和实际需要，在下列范围决定：
　　1、各专业运输企业和水运合作社和船舶，按运费收入计征，一般不得超过5%，个别省区航道自然条件较差养护工作繁重，需要提高费率的，应报请省（自治区、直辖市）人委批准，但最高不得超过8%。
　　2、竹木排、筏应根据各地不同情况，按吨（立方米）公里计征，其费率不大于对专业运输船舶所征收的相应费率。
　　3、机关、企业、合作社、农场、水产和林业部门等经营运输或进行本单位副业生产的船舶、其他有经营运输业务性质的船舶以及免征船舶参加经营运输的，可根据船舶的登记吨，比照专业运输船舶的费率按月或按次计征。

　　七、航道养护费的征收对象，原则上由船舶和竹木排、筏所有者负担缴纳，国营企业和生产单位列入成本开支国家机关及事业单位列入经费开支。如果有的集体所有制专业运输部门目前交纳航道养护费确有困难时，如何征收由省（自治区、直辖市）人委根据具体决定。
　　八、运输船舶（包括中央直属企业的船舶）跨到其他省（自治区、直辖市）收费的航道上航行并起运客货时，应按通过该省（自治区、直辖市）的航段里程和当地规定的收费办法向当地交费；至于船籍省（自治区、直辖市）本身收费时，应将以上款额扣除，不能重复征收，如果双方跨越的船舶数量、通过的航段里程、航道养护工作量以及上下货源相差悬殊时，也可由双方协商，根据不平衡的情况按期由一方拨给对方一定款额，作为航道养护之用。
　　对于过境船舶，当地省（自治区、直辖市）均不收费。如过境船舶很多，所经过的航道养护工作量较大而又是收费的航道，也可由通过协调由船籍省（自治区、直辖市）按期拨给过境省（自治区、直辖市）一定款额，作为航道养护费。

　　九、对于经常航行于以事业费养护的航道的船舶，在驶入征收养护费的航道并承担起运客货运输时，应按通过当地的里程和规定的费率以吨公里计算征收。对于经常航行于征收养护费的航道的船舶，在驶入事业费养护的航道时，事业费的航段不征费。

　　十、航道养护费的征收，由各省（自治区、直辖市）交通（航运）厅（局）统一领导，指定主管部门负责征收工作。负责征收的单位必须认真执行有关规定，接受上级主管机关和同级财政部门的检查监察。

　　十一、航道养护费的征收和使用，必须认真贯彻执行统收统支、继往开来平衡、合理分配、专款专用的原则，作为省级特种资金管理。由省（自治区、直辖市）交通（航运）厅（局）统一掌握和分配使用，并根据各级主管航道部门的年度计划，进行全面安排平衡，在分配上要干、支兼顾，统筹安排，先满足维护正常航道的需要，后考虑改善航道的通航条件，在使用上，必须全部用于航道养护管理，不许移作他用；并须加强管理监督和核算工作，严格遵守财政纪律和财务制度，贯彻勤俭节约的精神，年终如有结余，可结转以后年度使用。

　　十二、航道养护费的使用范围：
　　航道养护费的收入，应根据专款专用的原则，使用于航道养护工作，包括：航道养护的测量、疏浚、导治和炸礁工作，清除障碍、航标等助航设备的设置和维护，航道导治建筑物的养护管理，一般的水毁修理，航道工程船舶和机具设备的保养修理，技术革新和技术试验；教育培训和奖励，以及航道基层管理机构的经费等。在保证航道养护需要的前提下，征收的航道养护费确有余裕时，也可以适当用于购置航道养护所需的小型船艇、机具设备和仪器、建筑少量段站房屋等。但应报请省（自治区、直辖市）人委批准后列入计划执行。

　　十三、各省（自治区、直辖市）交通厅（局）应就全省（自治区、直辖市）航道工作的需要全面安排，综合平衡，编制年度航道养护计划和相应的材料供应等计划，报省计委审核批准，下达执行，并报交通部备案。

　　十四、各省（自治区、直辖市）交通厅（局）应编制航道养护费的年度收支预算，送省(自治区、直辖市)财政厅(局)核定后，报财政部、交通部备查。使用航道养护费的单位，应按期编报决算送交通(航运)厅(局)审查汇送同级财政厅(局)批核销。年度决算在汇送财政厅的同时，并抄报财政部、交通部备查。

　　十五、各省(自治区、直辖市)交通(航运)、财政部门应根据本地区的具体情况，共同拟订或修订本省(自治区、直辖市)的航道养护费征收和使用的具体办法，报请省(自治区、直辖市)人民委员会批准后施行，并抄报交通部、财政部备案。



　 　行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

　　王 彦

　　内容摘要

　　行政不作为案件与不履行法定职责案件在性质、起诉条件和处理程序方面有着重大差异，客观上要求我们对该两类案件予以救济时应当区别对待，选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。区分两类案件在诉讼上的意义在于：有利于廓清行政机关应答义务与法定职责的界限，将行政不作为上升到程序违法的高度予以关注。

　　

　　 长期以来，许多法学教科书或其它理论文章，在论及行政机关不作为时，常常称其为不履行法定职责，将行政不作为与不履行法定职责相等同。典型的观点如：可诉性不作为是指超过法定期间或者合理期间不实施一定法定职责的行为。*1行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。*2还有人认为行政不作为分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。*3《行政诉讼法》第十一条第一款(四)、(五)项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。只规定行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性，也没有对两种行政行为的性质作区分。由于学理上未将行政不作为与行政主体不履行法定职责在性质上分开，导致司法实践中普遍将二种不同的行政案件当作同一类型案件，对行政不作为案件适用不履行法定职责案件的判决形式或对不履行法定职责案件适用行政不作为案件的判决形式，使相当多的行政案件在审理上走了弯路。笔者试对行政不作为与行政机关不履行法定职责作如下辨析，以期与各方有识之士共同探讨。

　　 根据行政行为理论，行政行为根据不同的标准可以进行多种分类，行政作为与行政不作为是以行政行为存在、表现的形式为标准划分而来的。所谓行政不作为是相对于作为而言，是行政行为所表现出来的可被人所感知的形式，行政不作为与作为都是人们从形式上感知行政行为的结果。那么，在各种各样行政行为中什么可以让人们不通过了解其内容而仅从形式上就能感知结果呢？笔者认为，行政机关针对当事人申请的应答，是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。如，公民向工商管理机关申请颁发营业执照，工商管理机关在一定期间对该申请作应答或不作应答，人们从直观上可以得到感知。无论行政作为或不作为，从形式上就可判断，并不涉及行政行为的内容，人们也不应当从一种形式的东西引伸出具有实体权利义务关系的内容来--------譬如，从行政机关的不应答行为引伸到行政机关应当履行其法定职责。基于此，行政不作为案件可以这样定义：它特指行政主体对当事人的申请具有应答义务而不作应答的案件，表现为行政主体对相对人的申请在法定期间延迟、推诿或不予答复。正如最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条所规定的，复议机关在法定期间不作复议决定，人民法院可以将其作为行政不作为案件予以受理。所谓行政主体不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整，这种调整必须通过行政主体的实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查，能为当事人实现实体诉讼利益(取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求)，从某种角度上说，不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义，更为当事人所关心。由此，笔者认为，不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关系实体义务的案件。其主要表现为明示拒绝履行职责的行为，即通常所说形式作为，实质不作为。这种程序上的“作为”而在实质上的“不为”是行政主体依法享有的处置权的组成部分，是否正确履行法定职责是不履行法定职责案件要解决的核心问题。

　　 由于行政不作为案件主要解决形式问题，不履行法定职责案件主要解决实体问题，两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异，人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。审理行政不作为案件应当注意二个要件：首先，应以法律、法规规定的申请权为前提。如前所述，行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为，应答暗含应相对人申请的意思。行政主体的应答义务，因特定公民、法人或其它组织的申请而产生，没有申请，何来应答？这里所指的法律法规规定，应当作广义理解，不仅指全国人大及其常委会颁发的法律、国务院颁发的行政法规，还应当包括规章和其它规范性文件。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权，人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次，行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请，在法定期间延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现形式，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，人民法院结合第一个要件的审查，就可以判定行政主体行政不作为违法。由于不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责的行为，因此，对行政主体任何有关口头或书面的决定、通知、答复，与该决定、通知、答复有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织都可以提起行政诉讼。此时，由于存在一个具体行政行为，人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定，围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查，举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。

　　 无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看，行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责，两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”，后者是实体内容的“不为”，是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式各不相同。从世界各国的司法实践看，行政不作为的救济方式，大致有确认判决(确认行政不作为违法)、撤销判决(将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销)、责令判决(责令行政机关为某种行为，但不涉及行为内容)三种形式。适用确认判决确认行政主体不作为违法，可以促使行政机关迅速裁决，以解决不作为的消极违法状态。但判决对行政机关如何作为没有约束力，当事人除据以提起国家赔偿请求之外，仅仅只能不断请求原机关作出行政行为。撤销判决主要是用于干预行政或侵害行政上，目的在于判决撤销侵害行政相对人权利的行政行为，以防止行政相对人人身、财产权利遭受侵害。该判决形式只适用于形式上作为的行政行为，而不宜适用形式上不作为的行为。比较而言，在我国目前国情下，撤销判决不适宜作为行政不作为的救济方式，很容易使人将行政不作为与不履行法定职责概念混同。责令判决恰好可以适应行政主体对行政相对人申请延迟、推诿、不予答复而被法院判决承担相应应答义务的需要。当人民法院判定行政主体具有应答义务而不作应答时，可以责令其作出应答。只要行政主体作出应答，不管其内容如何，诉的利益便告消灭。只有当由于情势变化，使人民法院适用责令判决行政主体作出应答已无实际意义或要解决因行政不作为给申请人造成损害而产生的赔偿诉讼时，才有必要适用确认判决。

　　 不履行法定职责的救济方式，亦主要存在三种：履行判决(法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务)与形成判决(法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限)以及撤销判决。不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责行为，该行为作为一个具体行政行为通过人民法院合法性审查后将产生两种后果：维持或撤销。因此，撤销判决(包括重作判决)应当是不履行法定职责救济的最自然的方式。但是，司法实践表明，撤销判决的效能亦较为有限，因其只能解决当前的行政违法行为，撤销之后的后续处理状态，却未为可知，对当事人的权益保护欠积极和实效。即使判决撤销后重新作出行政行为，对当事人的权利保护也未见彻底，行政相对人极可能再次因不满意行政机关的决定而起诉。有鉴于此，笔者认为，在坚决排除法院直接代替行政主体作出某种行为以满足行政相对人需要的形成判决的情况下，应当着重履行判决的适用。履行判决，即法院作出的要求被告履行某种职责的判决，其实质是对被告不履行法定职责行为的一种强制。对于行政主体不履行法定职责案件，履行判决无疑是最具实效的救济方式。人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有二种不同观点，即：原则判决说和具体判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责，而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权干预行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。笔者认为，人民法院判决行政主体履行法定职责的方式和力度应当作具体的分析。行政主体不同的法定职责需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的法定职责，应采用原则判决说；对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政法定职责，应采用具体判决说。*4

　　综上所述，行政不作为案件与不履行法定职责案件在概念、审理方式、当事人举证责任以及判决形式上存在不容忽视的差别，但两者又有密切的联系。从行政行为的行为过程看，行政主体要拒绝履行法定职责必然经过受理相对人的申请的阶段，如果在受理阶段行政主体出现行政不作为，意味着相对人的实体权利救济“大门”被行政主体关闭，相对人将无奈地处于主张权利的通道中。而法院通过纠正这种行政不作为，促使行政主体开启“大门”后，预示着相对人在主张权利的“通道”上可以继续走下去，尽管相对人很可能面对行政主体的明示拒绝，但此时已接近依靠司法途径来解决自己的实体利益了。

　　 对行政不作为案件与不履行法定职责案件作上述辨析，其理论价值于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线。所谓应答义务，在行政法理论上称为告知和说明理由。告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，是行政法治原则的应有之义。行政主体为任何行政行为，都应尽到了告知和说明理由的义务。而作为行政相对人，对涉及自身权益的行政行为具有知情权。如果行政主体对行政相对人申请履行某项职责，既不表示接受也不表示拒绝，采取消极的态度，将侵害行政相对人的知情权，是一种程序违法行为，应当受到法律追究。因此，本质上，对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼，适用行政法原则是人民法院审理不行为案件的显著特征。与应答义务不同的是，法定职责是行政主体依据法律规定或职权进行某些行政管理活动，实现具体行政管理目标所应当承担的义务和责任，行政主体是否正确履行法定职责，直接关系行政相对人被授予的权利或给予第三人设定的义务，直接导致行政相对人权利义务的增减得失。因此，通过审理不履行法定职责案件，可以有效调节行政主体与行政相对人之间实体法律关系，监督行政主体的依法行政，满足行政相对人对实体权利义务的请求。正由于行政不作为案件与不履行法定职责案件的诉讼价值不同，任何将两类案件混同审理的作法在理论上是错误的，在实践中是有害的。*5

　　注：

　　 1、《行政法与行政诉讼法》北京出版社、高等教育出版社316页。

　　 2、洪声润：《行政不行为的立法探讨》，载《安徽律师》2000年第1期。

　　 3、熊菁华：《试论行政不作为责任》，载《行政法学研究》1999年第2期。

　　 4、笔者曾审理一起行政机关明示拒绝颁发中标通知案，作为不履行法定职责案件，可判决撤销行政机关的明示行为，但得知该机关准备在撤销明示拒绝行为后，以其它理由再次作出不予颁发中标通知的决定，以规避生效判决。决定适用履行判决，并采用具体判决说，及时、有效维护了行政相对人的合法权益。

　　 5、理论上，除了本文讨论的行政主体对相对人的申请不应答的“不作为”外，还有因消极行政管理行为导致某种普遍损害后果的发生的“不作为”，如公安机关的不作为导致某地区治安混乱，政府机关对修建道路、桥梁没有尽到监管职责而造成损害后果，由于此种“不作为”也对其他没有特定法律关系人构成了利益侵害，相对人由此获得的是一种反射利益，不能以此向人民法院提起诉讼，故不在本文讨论之列。

　作者：重庆市高级人民法院行政庭

　　王彦