浅析如何完善对人大代表的监督机制/仉玉良
作者:法律资料网
时间:2024-07-12 18:59:01
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近些年来，随着我国民主与法制的进一步健全，人民代表大会以及人大代表监督“一府两院”的作用越来越突出。但是，对于各级人民代表大会及其代表本身的监督机制却处于缺位状态，以至于出现部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”，甚至出现部分人利用“人大代表”的特殊身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。
对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”，而人民的监督权利的实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
一、对人大代表权力监督的现状分析
1.人大代表的选举过程中缺乏有效的监督。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。代表受原选区选民或者原选举单位的监督。但是在执行中，往往缺乏这种这种缺乏这种了解和监督，主要表现在：一是在选举前，选民对于代表候选人缺乏必要的了解。虽然法律赋予选民可以联名推荐候选人的权利，但实践中，由于选民自身权利意识不强以及选民推荐代表候选人的具体措施不够明确，大多数的大人代表来自于各政党、人民团体推荐。这些代表的参政议政能力如何、有无违法犯罪记录选民无从得知。对于代表候选人的介绍仅仅依靠候选人自己提供的书面材料，往往缺乏真实性。二是对于代表候选人缺乏必要资格审查。诚然，公民只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，但是人大代表资格的赋予应该建立在公民对候选人的充分了解和信任的基础之上。现行的选举制度规定候选人确定之后，应当选举的5日之前公布，但并没有规定在公布的日期内选民有检举、监督的权利，更没有建立对候选人的调查机制。这使一些不法分子利用不正当的手段骗取人大代表的资格有了可乘之机。
2.对人大代表的责任设置模糊。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员，人大代表的权力具有职权性的特点，即该权力是在符合法定条件时必须行使，而不得放弃，否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性，而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面：一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制，对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定，仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定，如某省的《代表法》实施办法，规定县级以上人大代表在闭会期间的活动时间不得少于15日，乡镇人大代表在闭会期间活动时间不少于7日，而有的省规定则不得少于3日。如此短的时间能做多少实际工作尚且不论，在这3日的时间里没有工作目标的要求或者工作量的要求，如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿？这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提，没有意见可反映，当人大代表五年竟然没有提过一个议案，没有反映过一次人民的意见和要求，仅仅是开开会、举举手。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神？如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益？作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？三是人大代表的行使职权的过程缺乏透明性。由于人大代表主要的时间忙于自己的本职工作，和原选举单位或者原选区的选民接触的时间少，尤其部分人竞选代表本身就是为了不正当的目的，更不愿意把自己的行为置于人民的监督之下，这就使人民对人大代表的监督形同虚设。近年来部分所谓“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的行为的监督的急迫性。
3.对人大代表的罢免条件不够明确。宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免？法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。
二、完善人大代表权力监督的设想
1.完善对人大代表选举过程的监督。一方面要实行人“大代表候选人的公示制度”，即把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合作人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。另一方面，通过宣传，使广大选民充分认识到人民才是国家的主人，人大代表的素质直接关系到选民根本利益能不能实现，人民的权力能不能牢牢掌握在人民手中，提高选民监督人大候选人的积极性。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把不符合条件的候选人拒之门外。
2.进一步明确人大代表的责任机制。一是明确人大代表的职权既是一种权利，又是一种义务。代表的职权是人民委托自己管理国家和社会事务的重任，不是个人的特权。作为人大代表，没有选择执行或者反放弃的权利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。二是要明确人大代表在闭会期间和选民联系的制度，例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该不同程度地提前听取原选举单位或者原选区选民的意见和要求，归纳整理；代表在人大闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于30%等等。同时对于不能完成工作的人大代表，给与一定的惩罚措施。三是要形成人大代表定期向选民报告其工作情况，以便于人民监督，个别地区进行人大代表述职并现场测评，对不称职的代表终止其代表资格的做法值得提倡。除此之外，还应该建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，人大代表有义务给予选民满意的答复。
3.进一步明确选民罢免人大代表的条件。罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会，反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议过程不称职票数过半；任代表期间违反犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。
综上所述，只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。2006年8月全国人大出台了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，规范了人民代表大会的立法和监督这两项宪法赋予的重要职权，注重发挥对法治的保障功能，对各级人大常委会依法行使监督权，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，推进了行政体制改革以及社会主义民主法制建设。这是中国法治的一个重要的进步，具有重大的积极的意义，但是对人大代表的监督也应依法进行，制定更加详细的细则，以便于监督和实施。怎样监督，由谁监督的问题，也是全国人大和法律界人士应该深入探讨的问题。只有对每一个人大代表的监督到位了，对人大常委会的监督才能落到实处，才能发挥作用，也才更有意义。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。
对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”，而人民的监督权利的实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
一、对人大代表权力监督的现状分析
1.人大代表的选举过程中缺乏有效的监督。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。代表受原选区选民或者原选举单位的监督。但是在执行中，往往缺乏这种这种缺乏这种了解和监督，主要表现在：一是在选举前，选民对于代表候选人缺乏必要的了解。虽然法律赋予选民可以联名推荐候选人的权利，但实践中，由于选民自身权利意识不强以及选民推荐代表候选人的具体措施不够明确，大多数的大人代表来自于各政党、人民团体推荐。这些代表的参政议政能力如何、有无违法犯罪记录选民无从得知。对于代表候选人的介绍仅仅依靠候选人自己提供的书面材料，往往缺乏真实性。二是对于代表候选人缺乏必要资格审查。诚然，公民只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，但是人大代表资格的赋予应该建立在公民对候选人的充分了解和信任的基础之上。现行的选举制度规定候选人确定之后，应当选举的5日之前公布，但并没有规定在公布的日期内选民有检举、监督的权利，更没有建立对候选人的调查机制。这使一些不法分子利用不正当的手段骗取人大代表的资格有了可乘之机。
2.对人大代表的责任设置模糊。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员，人大代表的权力具有职权性的特点，即该权力是在符合法定条件时必须行使，而不得放弃，否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性，而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面：一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制，对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定，仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定，如某省的《代表法》实施办法，规定县级以上人大代表在闭会期间的活动时间不得少于15日，乡镇人大代表在闭会期间活动时间不少于7日，而有的省规定则不得少于3日。如此短的时间能做多少实际工作尚且不论，在这3日的时间里没有工作目标的要求或者工作量的要求，如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿？这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提，没有意见可反映，当人大代表五年竟然没有提过一个议案，没有反映过一次人民的意见和要求，仅仅是开开会、举举手。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神？如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益？作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？三是人大代表的行使职权的过程缺乏透明性。由于人大代表主要的时间忙于自己的本职工作，和原选举单位或者原选区的选民接触的时间少，尤其部分人竞选代表本身就是为了不正当的目的，更不愿意把自己的行为置于人民的监督之下，这就使人民对人大代表的监督形同虚设。近年来部分所谓“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的行为的监督的急迫性。
3.对人大代表的罢免条件不够明确。宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免？法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。
二、完善人大代表权力监督的设想
1.完善对人大代表选举过程的监督。一方面要实行人“大代表候选人的公示制度”，即把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合作人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。另一方面，通过宣传，使广大选民充分认识到人民才是国家的主人，人大代表的素质直接关系到选民根本利益能不能实现，人民的权力能不能牢牢掌握在人民手中，提高选民监督人大候选人的积极性。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把不符合条件的候选人拒之门外。
2.进一步明确人大代表的责任机制。一是明确人大代表的职权既是一种权利，又是一种义务。代表的职权是人民委托自己管理国家和社会事务的重任，不是个人的特权。作为人大代表，没有选择执行或者反放弃的权利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。二是要明确人大代表在闭会期间和选民联系的制度，例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该不同程度地提前听取原选举单位或者原选区选民的意见和要求，归纳整理；代表在人大闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于30%等等。同时对于不能完成工作的人大代表，给与一定的惩罚措施。三是要形成人大代表定期向选民报告其工作情况，以便于人民监督，个别地区进行人大代表述职并现场测评，对不称职的代表终止其代表资格的做法值得提倡。除此之外，还应该建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，人大代表有义务给予选民满意的答复。
3.进一步明确选民罢免人大代表的条件。罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会，反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议过程不称职票数过半；任代表期间违反犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。
综上所述，只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。2006年8月全国人大出台了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，规范了人民代表大会的立法和监督这两项宪法赋予的重要职权，注重发挥对法治的保障功能，对各级人大常委会依法行使监督权，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，推进了行政体制改革以及社会主义民主法制建设。这是中国法治的一个重要的进步，具有重大的积极的意义，但是对人大代表的监督也应依法进行，制定更加详细的细则，以便于监督和实施。怎样监督，由谁监督的问题，也是全国人大和法律界人士应该深入探讨的问题。只有对每一个人大代表的监督到位了，对人大常委会的监督才能落到实处，才能发挥作用，也才更有意义。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。
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